Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 587/08 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 587/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia 10 października 2007r., na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w związku z art. 129 ust. 1, 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta Nowotomyski :

1) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w N., będącą fragmentem ulicy O., stanowiącą uprzednio własność G. So., która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu Nowotomyskiego i zajęta jest pod drogę publiczną - drogę powiatową,

2) zobowiązał do zapłaty odszkodowania Skarb Państwa,

3) określił, że uprawnioną do odszkodowania jest G. S.,

4) ustalił termin wypłaty odszkodowania na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Od tej decyzji G. S. złożyła odwołanie domagając się odszkodowanie za bezumowne korzystanie z jej nieruchomości. Wskazała także, iż bezskutecznie starała się o działkę zastępczą.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję wskazując, że przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie przewidują możliwości przyznania nieruchomości zamiennej.

Na tę decyzję G. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc te same argumenty, które przedstawiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 587/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., wskazał, że art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, był konsekwencją wprowadzonego w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i stanowił jego uzupełnienie poprzez ustanowienie własności publicznej dróg.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, w dniu 1 stycznia 1999 r. powiat Nowotomyski stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przy ul. O., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2007r. Sąd zaznaczył, że ulica O. przestała być drogą kategorii powiatowej na podstawie uchwały Nr XXXVIII/284/2006 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 31 marca 2006r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 80, poz. 2035).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że droga, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, jako urządzenie trwale związane z gruntem, jest częścią składową gruntu, zatem nie może być odrębnym od gruntu przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy reformującej odebrał z mocy prawa własność nieruchomości wszystkim innym podmiotom niż Skarb Państwa lub gmina. Odszkodowanie zatem jest świadczeniem stanowiącym rekompensatę tylko za to wywłaszczenie.

Sąd wskazał, że sposób określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym nieruchomości zajętych pod drogi został na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określony w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, zatem jest to pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej.

Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (operatu szacunkowego).

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie czynności organów orzekających w ramach prowadzonego postępowania pozostają w zgodności z powołanymi wyżej przepisami prawa.

W ocenie Sądu, również sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy nie narusza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego. Sąd zauważył także, iż skarżąca reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez fachowego pełnomocnika nie kwestionowała operatu szacunkowego, wnosząc jedynie o przyjęcie do ustalenia odszkodowania, wskazanej w nim ceny najwyższej, zaś organy w wydanych decyzjach przychyliły się do wniosku skarżącej.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 listopada 2007r. w sprawie o sygn. akt II SA/GL 525/07, Sąd pierwszej instancji wskazał, że odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed datą, w której przeszła ona na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy reformującej, nie jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego, jest roszczeniem cywilnoprawnym i może być zatem dochodzone przed sądem powszechnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła G. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyznaniu skarżącej G. . odszkodowania w niepełnej ekwiwalentnej wysokości,

2) art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegającą na błędnym ustaleniu wysokości słusznego odszkodowania,

3) art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 134, art. 150 oraz art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez błędne ustalenie wartości rynkowej nieruchomości położonej w Nowym Tomyślu, przy ul. O., działka nr [...],

4) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia wartości przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia wysokości należnego odszkodowania,

5) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek przyznania odszkodowania w nie ekwiwalentnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/2002, wskazano, że ekwiwalentność odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną należy pojmować jako możliwość odsunięcia w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie wartość ustalona przez rzeczoznawcę nie opowiada rzeczywistej wartości, jaką wywłaszczona nieruchomość przedstawiała w dniu 29 października 1998 r., zaś Sąd w zaskarżonym wyroku nie wskazał, jaka "inna ważna wartość konstytucyjna" w tym konkretnym przypadku przemawia za przyznaniem skarżącej odszkodowania nie w pełni ekwiwalentnego. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej w niniejszym przypadku nie można tłumaczyć przyznania jej odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości wywłaszczonej nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., jako odszkodowania ekwiwalentnego. Takiego zaniżenia nie można również tłumaczyć względami dobra publicznego.

Podniesiono, że Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę stanowił wystarczający dowód w niniejszej sprawie. Operat szacunkowy jest bowiem jednym z dowodów, na których organ może oprzeć swoją decyzję. Jego sporządzenie natomiast nie zwalnia organu wydającego decyzję od wnikliwego przeanalizowania konkretnego stanu faktycznego.

Podniesiono także, iż okoliczność, że w wydanych decyzjach organy przychyliły się do wniosku skarżącej nie przemawia sama w sobie, że przyznanie odszkodowania w danej wysokości jest słuszne. Skarżąca wnosiła bowiem jedynie o przyznanie najkorzystniejszego dla niej odszkodowania, to jest najwyższego, a nie o przyznanie odszkodowania w kwocie 12.000 zł. Jej zdaniem natomiast należne odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia winno oscylować w granicach 68.000 zł. Z tej kwoty przyznano jej 12.000 zł, zatem wartość przedmiotu zaskarżenia to 56.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, odszkodowanie za działki gruntu zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęte zostały z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Kwestią kluczową jest więc sposób dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, która w trybie art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną została przejęta na własność powiatu Nowotomyskiego. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dziale IV zatytułowanym "Wycena nieruchomości", w rozdziale 1 (Określanie wartości nieruchomości) w art. 150 przewiduje trzy rodzaje wartości nieruchomości. Są to: wartość rynkowa, wartość odtworzeniowa (obie ustalane w procesie wyceny nieruchomości) i wartość katastralna (ustalana dla potrzeb podatkowych). Ponadto ustawa ta przewiduje różne cele dokonywanej wyceny. Zgodnie z art. 150 ust. 2 tej ustawy wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Przez to ostatnie pojęcie należy przy tym rozumieć: ustanowienie, obciążenie, przeniesienie lub zniesienie prawa do nieruchomości, w szczególności prawa własności (vide: S. Klaus "Leksykon rzeczoznawcy majątkowego", Warszawa 1998, s. 167).

Natomiast przepis art. 154 ust. 1 powołanej ustawy nakazuje biegłemu dokonywać wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości z uwzględnieniem w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu jej zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości musi zatem uwzględniać między innymi cel wyceny.

W przepisie art. 159 powołanej ustawy zawarte jest upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego, które ma określać rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając między innymi sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów (art. 159 pkt 2). Tego rodzaju aktem prawnym jest aktualnie obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). W rozdziale 3 w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje się, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast § 36 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że określony w tym przepisie sposób wyceny może być zastosowany, ale dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1.

Zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do pojęcia wartości nieruchomości, a nie do kwestii powstałych w wyniku wywłaszczenia, na przykład szkód, jakie poniósł właściciel, a które to szkody mogą być większe od wartości nieruchomości wywłaszczanej.

Wskazać przy tym należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 dotyczący zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W orzeczeniu tym Trybunał jednoznacznie wyjaśnił, że użyte w art. 73 ust. 5 pojęcie "stan" nieruchomości, oznacza jej stan faktyczny, czyli czy jest zabudowana, zalesiona, jakie znajdują się na niej naniesienia, w jakim są stanie i jaki mają charakter istniejące na nieruchomości budynki lub inne zabudowania.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zamiarem skarżącej było zakwestionowanie sposobu ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przejmowanej nieruchomości. W jej bowiem ocenie odszkodowanie ustalone za wywłaszczoną nieruchomość nie uwzględnia wynikającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasady słusznego odszkodowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej oparte jest na dowolnej interpretacji przez autora skargi kasacyjnej art. 21 ust. 2 Konstytucji. Podkreślić bowiem należy, że zagadnienie "słusznego" odszkodowania występujące w tym przepisie było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego. Pojmowanie bowiem własności jako prawa absolutnego prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny (wyrok z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt K 3/01, OTK ZU 2001/5/125). Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku, interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie może być należycie zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zatem stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa.

Należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie podaje definicji pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, ustalone w trybie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania".

Zauważyć w tym miejscu należy – co podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji – że podczas przeprowadzonej w dniu 12 września 2007 r. rozprawie administracyjnej strony zostały poinformowane o możliwości zgłoszenia wniosku w przedmiocie wezwania biegłego na wyznaczoną na dzień 1 października 2007 r. rozprawę, z której to jednak możliwości strony nie skorzystały. Zauważyć również należy, że Starosta Nowotomyski przychylił się do uwag skarżącej dotyczących ustalenia odszkodowania na poziomie cen najwyższych i przyznał odszkodowanie w żądanej wysokości.

W niniejszej sprawie, za Sądem pierwszej instancji stwierdzić należy, że czynności organów administracyjnych są zgodne z powołanymi wyżej przepisami prawa oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności, organy w myśl art. 7 i 77 K.p.a. wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Prawidłowo też zostały zastosowane przepisy art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżąca kasacyjnie zaś w całym toczącym się postępowaniu nie wykazała, że rzeczoznawca majątkowy w sposób sprzeczny z prawem wykonał operat szacunkowy.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w zaskarżonym wyroku nie dokonano błędnej wykładni art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym nie znajdują uzasadnienia zarzuty o naruszeniu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym uznać należy, że złożona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.