Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę; oddala skargę. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz

IISA/Po 587/08

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia [...] października 2007r., na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w związku z art. 129 ust. 1, 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), Starosta N. :

- ustalił odszkodowanie w wysokości [...]zł za działkę nr [...]o powierzchni [...]ha, położoną w N. T., będącą fragmentem ulicy [...], stanowiącą uprzednio własność G.S., która z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu N. i zajęta jest pod drogę publiczną – drogę powiatową,

- zobowiązał do zapłaty odszkodowania Skarb Państwa,

- określił, że uprawnioną do odszkodowania jest G. S.,-

- ustalił termin wypłaty odszkodowania na 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że G. S. złożyła w ustawowym terminie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę powiatową, położoną w N.T. przy ul. [...], oznaczony nr [...]. Organ podał, że w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2007r. potwierdził fakt nabycia przez Powiat N. prawa własności do działki nr [...].

Wskazał dalej, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. –Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, grunty pozostające w dniu 31.12.1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r.. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z przepisami tej ustawy, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według trybu i zasad określonych w przepisach o odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, podstawę do ustalania odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, a ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, E. M .Pełnomocnik wnioskodawczyni, po zapoznaniu się z operatem, wnioskował o ustalenie odszkodowania w oparciu o najwyższą, a nie średnią cenę wynikającą z analizy rynku lokalnego dokonanej przez rzeczoznawcę, tj cenę nie niższą od kwoty 38, 78 zł za m2.

Analizując zgromadzone w sprawie dowody, organ uznał, że słusznym odszkodowaniem za grunt stanowiący wcześniej własność G. S., będzie kwota [...]zł. Organ wskazał, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami, ale organ nie uznał go za wiążący, ocenił go jako dowód w sprawie. W oparciu o ceny gruntów przyległych do drogi, wskazanych w operacie, organ przyjął że cena 38, 83 zł za m2 doprowadzi do ustalenia słusznego odszkodowania za przejęty grunt.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G.S . W odwołaniu skarżąca twierdziła, że gdyby pobierała myto na jej ulicy, to byłaby milionerką, że należy się jej odszkodowanie za bezumowne korzystanie z jej nieruchomości, że starała się bezskutecznie o działkę zastępczą. Skarżąca powoływała się nadto na swoje zasługi kombatanckie.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ocenę stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ odwoławczy podniósł że skarżąca nie przedstawiła innego operatu szacunkowego, bądź orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców. Wskazał nadto, że przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. nie przewidują możliwości przyznania nieruchomości zamiennej. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z przepisami kpa, skarżąca miała możliwość czynnego udziału w sprawie, a odszkodowanie zostało wypłacone w wysokości żądanej przez skarżącą, tj zgodnie z treścią pisma z dnia 1 października 2007r.

Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi G. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze powołane zostały te same argumenty co podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008r.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz,U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą reformującą. Zgodnie z tym przepisami, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi oraz Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2).

Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

Z ust. 4 i 5 przedmiotowej normy wynika z kolei, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. - zwanej dalej ugn.) - przy czym podstawę do wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy ( tj. 29 października 1998 r.), bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Warunkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania jest złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości (byłego właściciela) w terminie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

O zgodności powyższego przepisu z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 OTK-A 2004/7/66- Lex Nr 121570.

W powyższym wyroku Trybunał przyjął, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.

W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zakwestionowana regulacja była bowiem aktem jednorazowym i miała na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - od około 50 lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Nadto niezależnie od powyższych racji należy stwierdzić, że uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 marca 2000 r. (sygn. P. 5/99) - stwierdzającym zgodność art. 73 ust. 1 i ust. 5 kwestionowanej ustawy z art. 21 ust. 2 Konstytucji - wskazał na związek realizacji celu publicznego oraz zagwarantowania słusznego odszkodowania jako niezbędnych przesłanek "konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia". Związek ten odnosi się również do ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" w świetle całokształtu postanowień konstytucyjnych. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zgodnie z przywołanym art. 73 ust. 1 ustawy reformującej, w dniu 1 stycznia 1999 r. Powiat N. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przy ul. [...], co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2007r. Należy dodać, że ulica[...] przestała być drogą kategorii powiatowej na podstawie uchwały Nr XXXVIII/284/2006 Rady Miejskiej w N. T. z dnia 31.03.2006r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 80, poz. 2035). Podkreślić trzeba, że art. 73 ustawy reformującej był konsekwencją wprowadzonego w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i stanowił jego uzupełnienie poprzez ustanowienie własności publicznej dróg.

Droga, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, jako urządzenie trwale związane z gruntem, jest częścią składową gruntu (art. 48 k.c.), nie może zatem być odrębnym od gruntu przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 k.c.). Przepis art. 73 ust. 1 ustawy reformującej odebrał z mocy prawa własność nieruchomości wszystkim innym podmiotom niż Skarb Państwa lub gmina. Odszkodowanie zatem jest świadczeniem stanowiącym rekompensatę tylko za to wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 134 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości ( ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3).

Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 ugn.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej".

Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Definicja wartości rynkowej zawarta została w art. 151 ust. pkt 1 i 2 ustawy i oznacza, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.( art. 152 ust. 1 i 2 ustawy). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.( art. 153 ust. 1).

Zgodnie z art. 154 ust. 4 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego art. 156 ust. 1 ustawy).

Sposób określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym nieruchomości zajętych pod drogi został na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 2 określony w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego .

Na organie natomiast spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii ( operatu szacunkowego). Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego.

W rozdziale 2 powyższego rozporządzenia uregulowano określanie wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny.

Jest to zgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 159 ustawy .

W § 36 powyższego rozporządzenia określano zasady ustalania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % ( § 36 ust. 2 pkt 2).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że czynności organów orzekających w ramach prowadzonego postępowania pozostają w zgodności z wyżej cytowanymi przepisami prawa i przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności, organy w myśl art. 7 i 77 kpa wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Prawidłowo też zostały zastosowane przepisy art. 73 ustawy reformującej. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, przepisy te nie przewidują możliwości przyznania nieruchomości zamiennej, ustawodawca bowiem przewidział w wypadkach określonych w tym przepisie jedynie wypłatę odszkodowania.

W ocenie Sądu, również sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy nie narusza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Należy też zauważyć, że skarżąca reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez fachowego pełnomocnika nie kwestionowała operatu szacunkowego, wnosząc jedynie o przyjęcie do ustalenia odszkodowania, wskazanej w nim ceny najwyższej tj. kwoty 38,78 zł. W wydanych decyzjach organy przychyliły się do wniosku skarżącej.

Skarżącej zapewniono w toku postępowania czynny w nim udział, uwzględniając wszystkie jej wnioski proceduralne i wyznaczając kilka rozpraw, chociaż w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy reformującej, przeprowadzenie rozprawy nie jest obligatoryjne (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 7.05.2007r., sygn. akt I SA/Wa 547/07, lex nr 346985 i z dnia 6.08.07r., sygn. akt 834/07, sygn. akt 355061).

Sąd podziela też pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28.11.2007r. w sprawie II SA/GL 525/07, lex nr 394199, że odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed datą, w której przeszła ona na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy reformującej, nie jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego, jest roszczeniem cywilnoprawnym i może być zatem dochodzone przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

/-/ Elwira Brychcy /-/Barbara Drzazga /-/Wiesława Batorowicz