Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Maria Werpachowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z [...] lutego 2016 r., Stowarzyszenie [...] (dalej Stowarzyszenie) wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie:

1) skan ugody zawartej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z Fundacją [...],

2) korespondencji (w jakiejkolwiek formie), prowadzonej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z Fundacją [...] przed zawarciem ugody,

3) informacji o tym, kto (imię, nazwisko, nazwa stanowiska) podjął decyzję o zawarciu ugody z Fundacją [...],

4) informacji o tym, czy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej konsultował decyzję o zawarciu tej ugody z Ministrem Środowiska. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej Stowarzyszenie wniosło

o udostępnienie korespondencji (w jakiejkolwiek formie) prowadzonej w tej sprawie przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z Ministrem Środowiska.

Stowarzyszenie zawnioskowało o przekazanie żądanych informacji w drodze elektronicznej na adres poczty mailowej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Narodowy Fundusz w dniu [...] marca 2016r., drogą elektroniczną, przekazał żądane informację w zakresie pkt 1 oraz 3 i 4. Natomiast co do żądania z pkt 2 wniosku o przekazanie korespondencji prowadzonej przez Narodowy Fundusz z Fundacją [...] przed zawarciem ugody poinformował, iż oprócz jednego pisma pełnomocnika (nie procesowego) Fundacji do Zarządu NFOŚiGW z dnia [...] grudnia 2015 r., korespondencja ta prowadzona była przez pełnomocników procesowych stron. Organ wyjaśnił, że wymiana korespondencji, dokonywana w toku postępowania przed Sądem w celu wywołania skutków procesowych w postaci powstania, zmiany lub ustania stosunku prawnoprocesowego, stanowi tylko niesamodzielne elementy postępowania sądowego i nie ma charakteru ostatecznego, a tym samym informacja w zawarta w takich dokumentach nie spełniają cech informacji publicznej, a stanowią tylko jeden z kroków prowadzący do wytworzenia ostatecznego rezultatu każdego postępowania, jakim jest wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia, które stanowi właśnie informację publiczną. W odsniesieniu do pisma Fundacji [...] do Zarządu NFOŚiGW z dnia [...] grudnia 2015 r. Narodowy Fundusz wskazał, iż należy je zliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania tego organu i nie jest wyrazem, jego oficjalnego stanowiska, a tym samym również nie stanowi informacji publicznej.

Pismem z 20 lipca 2016 r., Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia

[...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie punktu trzeciego tego wniosku.

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2015 poz. 2058 ze zm., dalej u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.

W ocenie Stowarzyszenia przyjęcie przez organ, że pisma pełnomocników skierowane do strony przeciwnej nie mają charakteru ostatecznego, lecz mają charakter dokumentu wewnętrznego i nie stanowią informacji publicznej, narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy Konstytucji RP nie wyłączają z zakresu prawa do informacji dokumentów, które mają charakter wewnętrzny, czy też nie mają waloru ostateczności. Zdaniem Stowarzyszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP przesądza, iż pod zakres prawa do informacji podlega każdy dokument. Inna argumentacja ma charakter pozaprawny i wynika nie z przepisów prawa, a przekonania o istnieniu sfery działania podmiotów publicznych, której jawność nie leży w interesie publicznym.

Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji. Praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony.

Stowarzyszenie, powołując się na stanowisko orzecznictwa i doktryny stwierdziło, że "ustawa nie daje podstawy do wyróżnienia tzw. "dokumentów wewnętrznych". Każdy dokument i każda informacja w nim zawarta jest z założenia dokumentem wewnętrznym. (...) Dokument wewnętrzny jest więc potoczną nazwą i zarazem dramatycznym skrótem myślowym: nie chodzi bowiem o wewnętrzny (w dosłownym tego znaczeniu) charakter dokumentu, lecz o konflikty, jakie mogłoby wywołać udostępnienie tego dokumentu. Teza o istnieniu dokumentów wewnętrznych wynika więc zapewne z przekonania o luce w postaci np. braku wyraźnej przesłanki ochrony procesu decyzyjnego".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wniosek z [...] lutego 2016 r.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze stwierdził, że sam pozew nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią. Zdaniem organu udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych", w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym. Powyższy pogląd w ocenie Narodowego Funduszu należy odnieść również do odpowiedzi na pozew oraz pism pełnomocników procesowych w zakresie składanych w zakresie prób ugodowych w toku procesu.

W ocenie organu pisma procesowe pełnomocnika, których udostępnienia zażądało Stowarzyszenie, nie mają charakteru ostatecznego, a tym samym informacja w nich zawarta nie spełnia cechy informacji publicznej - ostateczności, a stanowi tylko jeden z kroków prowadzący do wytworzenia ostatecznego rezultatu każdego postępowania, jakim jest wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie ugody, która to stanowi właśnie informację publiczną.

Natomiast odnosząc się do udostępnienia pisma Fundacji [...] z dnia

[...] grudnia 2015 r., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia

24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14 organ stwierdził, że informacją publiczną jest treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap, wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego - pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądząjące o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Ponadto organ wskazał, że zawarcie ugody nastąpiło przed Sądem Okręgowym w [...] w ramach toczącego się postępowania z powództwa Fundacji [...], a z inicjatywą rozpoczęcia rozmów ugodowych wyszli pełnomocnicy procesowi Fundacji w sierpniu 2015 r. czyli przeszło 6 miesięcy przed pismem pełnomocnika (nieprocesowego) Fundacji do Narodowego Funduszu. Zarząd Narodowego Funduszu na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2016 r., zgodnie z dyspozycją art. 400k ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm.), podjął uchwałę w sprawie ugody sądowej pomiędzy Fundacją [...] a NFOŚiGW, upoważniającą swojego pełnomocnika procesowego do zawarcia ugody.

Organ podkreślił, że pismo Fundacji [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nie decydowało o kierunkach działania organu Narodowego Funduszu i nie było wyrazem, jego oficjalnego stanowiska, nie inicjowało procedury związanej z zawarciem ugody (ten bowiem proces rozpoczął się już wcześniej po piśmie pełnomocnika procesowego Fundacji). Narodowy Fundusz stwierdził, iż sam fakt że dane pismo wpłynęło do podmiotu zobligowanego przez ustawodawcę do udostępnia informacji publicznej nie przesądza, że z automatu staje się owe pismo informacją publiczną.

Wskazał równocześnie, iż w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Fundacja potraktowała informacje w nim zawarte jako poufne, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, bez prawa udostępniania osobom nie związanym z ewentualnym postępowaniem ugodowym.

w konsekwencji organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udzielenie informacji publicznej.

O stanowisku Narodowego Funduszu Stowarzyszenie zostało poinformowane pismem z [...] marca 2016 r. W pozostałym zakresie wniosku żądane dokumenty zostały udostępnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Skarga badana z uwzględnieniem powyższych regulacji, nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać ten stan w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji).

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2016 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udzielenia.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zgodnie z art. 400 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 17 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 855 ze zm.). W niniejszej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. ).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych oraz w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. g pomocy publicznej.

Ustalenia zatem wymaga, czy żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. - udostępnienia korespondencji (w jakiejkolwiek formie), prowadzonej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (lub jego pracowników) z Fundacją [...] przed zawarciem ugody, dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Przypomnienia przy tym wymaga, że pozostałe żądania zawarte we wskazanym wniosku zawarte w pkt. 1, 3 i 4 zostały przez organ udostępnione zgodnie z wnioskiem.

Wyjaśnić należy, że Fundacja [...] pozwem złożonym w Sądzie Okręgowym w [...] domagała się odszkodowania i zapłaty za niewykonanie umowy dotacji z dnia [...] czerwca 2007 r. (zmienianej kolejnymi aneksami), na dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego. Sprawa zakończyła się zawarciem ugody sądowej. Stroną postępowania sądowego - pozwanym był Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Wydatkowane środki publiczne, dotacje publiczne, przekazywane innym podmiotom przez NFOŚiGW realizującym przedsięwzięcia inwestycyjne w tym przypadku Fundacji stanowią informację publiczną na gruncie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Również informację publiczną stanowią orzeczenia sądów powszechnych kończące postępowanie w sprawie, o czym wprost stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. Taki sam charakter jak wyrok ma ugoda sądowa zawarta w postępowaniu cywilnym, zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej będą miały zastosowanie również w tym przypadku.

Zdaniem Sądu pisma procesowe pełnomocników procesowych stron postępowania sądowego nie mają charakteru informacji publicznej. Pisma te nie posiadają samodzielnego bytu i sporządzane są wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Stanowią żądanie podjęcia określonych działań w celu wywołania określonych skutków prawnych, mają charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonują. Nie są zatem dokumentami dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie są dokumentami urzędowymi, czy dokumentami z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniami, wnioskami czy też opiniami. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych", w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pism procesowych będących dokumentami ściśle procesowymi. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 896/12 odnośnie udostępnienia pozwu. Rację ma organ, że korespondencja ta prowadzona była w celu wywołania skutków procesowych, była elementem postępowania sądowego i nie miała charakteru ostatecznego stanowiska organu. To ostateczne stanowisko organu zawarte w ugodzie sądowej zostało udostępnione wnioskodawcy.

Sąd zapoznał się z pismem Fundacji z dnia [...] grudnia 2015 r., przesłanym wraz z aktami przekazanymi przez organ i stwierdza, że jest to pismo przygotowujące do zawarcia ugody sądowej, w którym brak jest ostatecznego stanowiska strony, nieprzesądzające o kierunku realizacji. Należy je traktować tak jak pismo procesowe w toczącym się sporze sądowym. Jest to pismo o charakterze wewnętrznym, roboczym, które nie zawiera informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Taki też charakter ma przedmiotowe pismo.

Zdaniem Sądu również w sytuacji, gdyby zamiarem stron było zawarcie ugody pozasądowej, umowy lub wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie to dokumenty je przygotowujące, robocze jako dokumenty wewnętrzne nie podlegałyby udostępnieniu. Takie pisma w tym pisma procesowe stron zmierzające do zawarcia ugody, bądź umowy, nie przesądzające o ostatecznym rezultacie negocjacji nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Z powyższych względów wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie pkt 3 nie mógł podlegać rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z. art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.