Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 570/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016r. sygn. akt II SAB 570/16 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z okoliczności sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2016r. Stowarzyszenie [...] w W. wystąpiło do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) skanu ugody zawartej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z Fundacją [...],

2) korespondencji (w jakiejkolwiek formie), prowadzonej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z Fundacją [...] przed zawarciem ugody,

3) informacji o tym, kto (imię, nazwisko, nazwa stanowiska) podjął decyzję o zawarciu ww. ugody,

4) informacji o tym, czy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej konsultował decyzję o zawarciu tej ugody z Ministrem Środowiska. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie korespondencji (w jakiejkolwiek formie) prowadzonej w tej sprawie przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z Ministrem Środowiska.

Stowarzyszenie zawnioskowało o przekazanie żądanych informacji w drodze elektronicznej na adres poczty mailowej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w dniu [...] marca 2016r., drogą elektroniczną, przekazał żądane informację w zakresie pkt 1, 3 i 4 ww. wniosku. Natomiast co do żądania z pkt 2 wniosku poinformował, iż oprócz jednego pisma nieprocesowego pełnomocnika ww. Fundacji do Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2015r., korespondencja prowadzona była przez pełnomocników procesowych stron w toku postępowania sądowego i nie ma charakteru ostatecznego, a tym samym informacja zawarta w takich dokumentach nie spełnia cech informacji publicznej, lecz jest tylko jednym z kroków prowadzących do wytworzenia ostatecznego rezultatu postępowania, jakim jest wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia, co dopiero stanowi informację publiczną. Natomiast ww. pismo Fundacji z dnia [...] grudnia 2015r. stanowi "dokument wewnętrzny", który nie decyduje o kierunkach działania organu i nie jest wyrazem, jego oficjalnego stanowiska, a tym samym również nie stanowi informacji publicznej.

W dniu [...] lipca 2016r. Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2016r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie pkt 2 ww. wniosku zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W ocenie Stowarzyszenia przyjęcie przez organ, że pisma pełnomocników skierowane do strony przeciwnej nie mają charakteru ostatecznego, lecz mają charakter dokumentu wewnętrznego i nie stanowią informacji publicznej, narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który nie wyłącza z zakresu informacji publicznej dokumentów, które mają charakter wewnętrzny, czy też nie mają waloru ostateczności. Zdaniem Stowarzyszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP przesądza, iż zakres prawa do informacji publicznej obejmuje każdy dokument, a inna argumentacja ma charakter pozaprawny i wynika nie z przepisów prawa, a przekonania o istnieniu sfery działania podmiotów publicznych, której jawność nie leży w interesie publicznym. Stowarzyszenie wskazało, iż na tle przepisów u.d.i.p. nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji. Praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2016r. Zdaniem organu udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych", w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku zarówno pozwu, jak i odpowiedzi na pozew, ale także pism pełnomocników procesowych będących dokumentami ściśle procesowymi. Nie mają one charakteru ostatecznego, a tym samym informacja w nich zawarta nie spełnia cechy informacji publicznej – ostateczności, lecz stanowi tylko jeden z kroków prowadzących do wytworzenia ostatecznego rezultatu każdego postępowania, jakim jest wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie była to ugoda, która stanowi właśnie informację publiczną.

Natomiast odnosząc się do udostępnienia pisma Fundacji z dnia [...] grudnia 2015r. – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 24 września 2015r. sygn. akt I OSK 1681/14 – organ stwierdził, że informacją publiczną nie jest treść dokumentów wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Organ wskazał także, że Fundacja potraktowała informacje zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2015r. za poufne, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, bez prawa udostępniania osobom nie związanym z ewentualnym postępowaniem ugodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na bezczynności Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazał, iż podmiot ten będąc państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 17 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 855 ze zm.), jest organem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., co oznacza, iż informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu I instancji żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2016r. tyczące udostępnienia korespondencji prowadzonej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z Fundacją [...] przed zawarciem ugody nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Sąd wskazał, iż ww. Fundacja pozwem złożonym w Sądzie Okręgowym w Warszawie domagała się od Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odszkodowania za niewykonanie umowy dotacji z dnia [...] czerwca 2007r. (zmienianej kolejnymi aneksami), na dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego. Sprawa ta zakończyła się zawarciem ugody sądowej. Sąd wskazał, iż wydatkowane środki publiczne, dotacje publiczne, przekazywane przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej innym podmiotom realizującym przedsięwzięcia inwestycyjne stanowią informację publiczną na gruncie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Również informację publiczną stanowią orzeczenia sądów powszechnych kończące postępowanie w sprawie, a także ugody sądowe (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). Natomiast pisma procesowe pełnomocników procesowych stron postępowania sądowego nie mają charakteru informacji publicznej. Pisma te nie posiadają samodzielnego bytu i sporządzane są wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Stanowią żądanie podjęcia określonych działań w celu wywołania określonych skutków prawnych, mają charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonują. Nie są zatem dokumentami dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie są dokumentami urzędowymi, czy dokumentami z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniami, wnioskami czy też opiniami. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych", w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pism procesowych będących dokumentami ściśle procesowymi (vide: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 896/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji przyznał tym samym rację organowi, że korespondencja ta prowadzona była w celu wywołania skutków procesowych, była elementem postępowania sądowego i nie miała charakteru ostatecznego stanowiska organu, zaś ostateczne stanowisko organu zawarte w ugodzie sądowej zostało udostępnione wnioskodawcy. Jednocześnie Sąd wskazał, po zapoznaniu się z pismem Fundacji z dnia [...] grudnia 2015r., iż ma ono charakter przygotowujący do zawarcia ugody sądowej i brak jest w nim ostatecznego stanowiska strony. Należy je traktować tak jak pismo procesowe w toczącym się sporze sądowym. Jest to pismo o charakterze wewnętrznym, roboczym, które nie zawiera informacji publicznej, a służy jedynie wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Zdaniem Sądu również w sytuacji, gdyby zamiarem stron było zawarcie ugody pozasądowej, umowy lub wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie, to dokumenty je przygotowujące, mające roboczy charakter, jako dokumenty wewnętrzne nie podlegałyby udostępnieniu. Takie pisma, w tym pisma procesowe stron, zmierzające do zawarcia ugody, bądź umowy, nie przesądzające o ostatecznym rezultacie negocjacji nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z tego też względu wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2016r. w zakresie pkt 2 nie mógł podlegać rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p., a tym samym pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach nieudzielenia informacji publicznej w tym zakresie odpowiada prawu. Tym samym skarga Stowarzyszenia jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] w W. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej na kanwie niniejszej sprawy, a także poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie korespondencji (w jakiejkolwiek formie) prowadzonej przez organ z Fundacją [...] przed zawarciem ugody nie dotyczy informacji o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne i gospodarującego mieniem publicznym,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie że udostępnienie korespondencji (w jakiejkolwiek formie) prowadzonej przez organ z Fundacją [...] przed zawarciem ugody nie dotyczy udostępnienia dokumentu objętego art. 61 ust. 2 Konstytucji RP,

- art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji bez podstawy prawnej na kanwie niniejszej sprawy, które nie wynika z konieczności ochrony wskazanych w tych przepisach wartości konstytucyjnych,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że udostępnienie korespondencji (w jakiejkolwiek formie) prowadzonej przez organ z Fundacją [...] przed zawarciem ugody nie dotyczy informacji w sprawach publicznych, tj. informacji publicznej, a także poprzez nieuprawnione przyjęcie, że jakkolwiek rozumiane "dokumenty wewnętrzne" oraz "dokumenty robocze" nie stanowią informacji publicznej oraz w konsekwencji pozaprawne ograniczenie prawa do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie sformułowało wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych wypada już na wstępie wskazać, iż zostały one sformułowane w sposób wadliwy, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy i ich uzasadnienie. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest istotne, bowiem – stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Określona w ww. przepisie zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005r. OSK 1436/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012r. II GSK 20/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. II OSK 151/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). W badanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje natomiast żadnej z tych form naruszenia prawa materialnego, uznając, iż zarzucane naruszenie nastąpiło wskutek "nieuprawnionego ograniczenia", "błędnego przyjęcia" lub "nieuprawnionego przyjęcia". Powyższe nie pozwala jednoznacznie wskazać, w której postaci naruszenia, z dopuszczonych przez art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżący upatruje pogwałcenia przywołanych przepisów prawa materialnego.

Niezależnie od powyższych uwag należy wskazać, iż uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zakłada uznanie poprawności dokonanych ustaleń faktycznych, zaś zarzut błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazany pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. akt II FSK 1506/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W związku z konstrukcją zarzutów naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie wskazać także trzeba, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, w tym również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, bowiem zwalczenie ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1171/12; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 2747/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Kluczowym ustaleniem faktycznym zaakceptowanym przez Sąd I instancji jest to, iż korespondencja prowadzona przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z Fundacja [...] stanowiła dokumenty wewnętrzne, o charakterze roboczym, służące jedynie wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk i nie zawierała informacji publicznych. Brak zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania – o czym była już mowa powyżej – petryfikuje powyższe ustalenie faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie – wbrew stanowisku wyrażanemu w skardze kasacyjnej – przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niż te wskazane przez Sąd I instancji. Nie mogły tym samym w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku wadliwie sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.