Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 203/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] września 2014 r. A. Z. zgłosiła do Starosty H. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu styropianem o grubości 8 cm i otynkowaniu północnej ściany budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy B. w H. W dniu [...] października 2014 r. inwestorka złożyła do Starosty wniosek o wyrażenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości nr [...] należącej do A. M. celem wykonania wspomnianych robót. Wyjaśniła, że budynek znajduje się w odległości 19 cm od granicy tej działki i nie ma innej możliwości ich wykonania, niż wejście na jej teren. Mimo próśb właściciel nie wyraża na to zgody.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta H. na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2013 r. poz.1409 ze zm.; dalej p.b.) orzekł o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] przy ścianie budynku A. Z. w pasie o szerokości 1,5 m i długości 12 m oraz określił warunki, sposób i termin w jakich roboty mają być wykonane.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Wojewoda Lubelski zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. M. zarzucił organom rozpoznającym sprawę rażące naruszenie prawa własności prywatnej działki [...]. Zwrócił uwagę, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] jest sporna i ocieplenie ściany budynku byłoby w granicach jego własności prywatnej. W jego ocenie, żaden organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wydania zezwolenia na roboty budowlane w granicach innej nieruchomości bez zgody jej właściciela.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W opinii Sądu, zgłaszane przez skarżącego zarzuty wskazują na niezrozumienie rozwiązania przyjętego w art. 47 p.b. Sąd wyjaśnił, że przepis ten nie dotyczy udzielania jakiejkolwiek zgody na realizację robót budowlanych, tym bardziej w granicach innej nieruchomości bez zgody jej właściciela, jak sądzi skarżący. Z powołanego przepisu wynika natomiast, że inwestor nie może samowolnie wejść do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które są objęte wydanym uprzednio pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Dopiero w razie braku zgody właściciela w omawianym trybie może uzyskać możliwość wejścia na sąsiednią nieruchomość. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że wykonanie przedmiotowych robót narusza jego prawo własności działki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Jednym z przepisów ustaw szczególnych, który wprowadza takie ograniczenie prawa własności jest art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 p.b. W celu ochrony praw inwestora, organ administracji, w razie uznania, że spełnione zostały określone w tych przepisach przesłanki, może rozstrzygnąć, iż niezbędne jest wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Takie naruszenie prawa własności osoby, do której należy nieruchomość sąsiednia, dokonywane jest wtedy w granicach prawa. Może być ono dokonane tylko w granicach niezbędnej potrzeby, dlatego organ jest obowiązany określić te granice oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości, co precyzuje art. 47 ust. 2 p.b. Treść kontrolowanych decyzji, w ocenie Sądu, wskazuje na dochowanie tych standardów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 47 ust. 1 p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaistnienia przesłanek do wydania przez Wojewodę Lubelskiego decyzji w oparciu o art. 47 ust 2 p.b. w sytuacji, gdy inwestor A. Z. nie podjęła żadnych prób uzgodnienia z właścicielem sąsiedniej nieruchomości przewidywanego sposobu, zakresu, terminu i rekompensaty w zamian za korzystanie z sąsiedniej nieruchomości, tym samym decyzja została wydana przedwcześnie i jedynie w oparciu o przesłankę braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości;

2) art. 30 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, przez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku pomimo, iż nie zostało przeprowadzone z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe, w sytuacji gdy skarżący przez cały tok postępowania powoływał się na sporność granic, a ich prawidłowe ustalenie ma wpływ na zakres zaskarżonej decyzji;

3) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 66 § 1 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez ich niezastosowanie i tym samym zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez organy I i II instancji polegającego na braku zawiadomienia organów właściwych do rozstrzygnięcia sporu dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością A. Z. a nieruchomością A. M., podczas gdy podnoszone przez skarżącego zarzuty uzasadniały wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego;

4) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu przez WSA w Lublinie dokonania wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję S. H. z dnia [...] listopada 2014 r., co skutkowało oddaleniem skargi A. M. pomimo, że organy I i II instancji nie uwzględniły słusznego interesu A. M., tym samym nie poinformowano go o możliwości uzyskania rekompensaty przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz nie ustalono rekompensaty za korzystanie z jego nieruchomości, co istotnie szkodzi jego interesom.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 p.b. wydanie rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależnione jest od braku dobrowolnej zgody jej właściciela. W świetle tych przepisów tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest wynikiem braku zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, w sytuacji niezbędności wejścia na teren tejże nieruchomości, w związku z potrzebą wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych (por. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., II OSK 1819/09, LEX nr 746814).

W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione w zakresie potrzeby wykonania robót budowlanych objętych przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem inwestorki z dnia [...] września 2014 r., bowiem – jak wynika z akt sprawy – skarżący kasacyjnie nie wyraził zgody na wejście na teren jego nieruchomości w związku z potrzebą wykonania objętych zgłoszeniem robót.

W odniesieniu do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że inwestorka nie podjęła prób uzgodnienia z nim sposobu, zakresu, terminu i rekompensaty za korzystanie z jego nieruchomości, zauważyć wypada, że nie jest możliwe uzgadnianie warunków korzystania z nieruchomości, jeżeli właściciel nie wyraża zgody na wejście na jej teren. Uzgadnianie warunków jest możliwe jedynie wtedy, gdy zgoda taka zostanie udzielona.

Zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 w powiązaniu z art. 47 ust 2 p.b. nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 30 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, przez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku pomimo, iż nie zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, podkreślić należy, że – jak trafnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – organ budowlany prowadzący postępowanie w trybie art. 47 ust. 2 p.b. nie ma obowiązku badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, a nieruchomością sąsiednią, wejście na którą jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Ustalenie przebiegu granic na gruncie możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym (wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 585/06, LEX nr 505577). Przepis art. 30 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość w trybie art. 47 ust. 2 p.b. organ administracji powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych, objętych wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu (wyrok NSA z 12 grudnia 2003 r., II SA/Łd 268/01). W niniejszym postępowaniu nie rozstrzyga się sporu dotyczącego przebiegu granicy, a zatem zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 66 § 1 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. również nie jest zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. stwierdzić należy, że wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Jak już wyżej podkreślono, w sprawie rozpatrywanej w trybie art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 p.b. wydanie rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależnione jest od braku dobrowolnej zgody jej właściciela i w postępowaniu tym nie rozstrzyga się sporu dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, na której mają być przeprowadzone roboty budowlane oraz nieruchomością sąsiednią. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalono, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie wyraził zgody na wejścia na jej teren w celu wykonania przez inwestora robót budowlanych objętych zgłoszeniem, od którego nie wniesiono sprzeciwu, to ustalenie to było wystarczające dla wydania decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki i określającej warunki, sposób i termin, w jakich przedmiotowe roboty mają być wykonane. Dokonywanie dalej idących ustaleń było zbędne dla podjęcia decyzji w tym trybie, zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.