Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę.

W dniu 5 września 2014r. A. Z. zgłosiła do Starosty H. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu styropianem o grubości 8 cm i otynkowaniu północnej ściany budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy [...] w H.. W piśmie z dnia 18 września 2014r. Starosta zawiadomił, że nie zgłasza sprzeciwu odnośnie planowanych robót. W dniu 28 października 2014r. inwestorka złożyła do Starosty wniosek o wyrażenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości nr [...] należącej do A. M. celem wykonania wspomnianych robót. Wyjaśniła, że budynek znajduje się w odległości 19cm od granicy tej działki i nie ma innej możliwości ich wykonania, niż wejście na jej teren. Mimo próśb właściciel nie wyraża na to zgody. Wnioskodawczyni podała, że dla wykonania robot niezbędne jest zajęcie działki w pasie na szerokości 150 cm i długości 12m, co ma umożliwić postawienie rusztowania i wniesienie materiałów budowlanych. Wskazała ponadto, że roboty będą trwały 10 dni w okresie od 4 maja do 13 maja 2015r. w godzinach od 7 do 17.

Decyzją z dnia [...]. Starosta H. na podstawie art. 47 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane orzekł o niezbędności wejścia na teren wspomnianej działki nr [...] przy ścianie budynku A. Z. w pasie o szerokości 1,5m i długości 12m i określił warunki sposób i termin w jakich roboty mają być wykonane.

Po rozpoznaniu odwołania A. M. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji podano, że stosownie do art. 47 ust. 1 prawa budowlanego, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest zobowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i termin korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Z kolei według ust. 2 powołanego przepisu w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1 właściwy organ na wniosek inwestora w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo organ zaznaczył, że zgodnie z powołanym przepisem za przesłanki wydania decyzji w omawianym trybie uważa się potrzebę wykonania robót budowlanych, niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oraz brak zgody jej właściciela. Zdaniem organu wszystkie te warunki zostały spełnione. Roboty budowlane prowadzone są na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, natomiast od budynku inwestorki do granicy działki nr [...] jest 19cm, co uniemożliwia ich wykonanie z działki [...]. We wniosku o wydanie decyzji strona złożyła również korespondencję, z której wynika, że właściciel sąsiedniej działki nie wyraża zgody na wejście, powołując się na nieustalenie granicy pomiędzy działkami. Odnosząc się do tej kwestii Wojewoda zaznaczył, że organ rozpatrując wniosek inwestorski nie jest uprawniony do badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, gdyż sprawy te pozostają poza regulacją prawa budowlanego. Za nieuprawniony uznano zatem zarzut naruszenia granic nieruchomości wskutek wykonania planowanych robót, podobnie jak i zarzut zmniejszenia szerokości wjazdu na sąsiednią nieruchomość. Tutaj organ wskazał, że budynki mieszkalne inwestorki i odwołującego się nie są usytuowane w jednej linii względem drogi, ale w taki sposób, że ich ściany od strony spornej granicy nie pokrywają się. Podana przez A. M. szerokość wjazdu określona na 2,45m jest zapewne odległością od ściany jego budynku mieszkalnego do ogrodzenia, a nie do ściany północnej budynku mieszkalnego inwestorki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. zarzucił organom rozpoznającym sprawę rażące naruszenie prawa własności prywatnej działki [...]. Zwrócił uwagę, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] jest sporna i ocieplenie ściany budynku byłoby w granicach jego własności prywatnej. W jego ocenie żaden organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wydania zezwolenia na roboty budowlane w granicach innej nieruchomości bez zgody jej właściciela. Stwierdził również, że "na podstawie regulaminu Starostwa Powiatowego w H. Wydział Budownictwa i Architektury nie ma w swoich zadaniach rozpatrywanie wniosków o ograniczenie praw rzeczowych nieruchomości".

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgłaszane przez skarżącego zarzuty wskazują jednoznacznie na niezrozumienie rozwiązania przyjętego w art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz.1409 ze zmianami ). Stosownie do tego przepisu, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). W żadnym razie przepis ten nie dotyczy udzielania jakiejkolwiek zgody na realizację robót budowlanych, tym bardziej w granicach innej nieruchomości bez zgody jej właściciela, jak sądzi skarżący. Z powołanego przepisu wynika natomiast, że inwestor nie może samowolnie wejść do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które są objęte wydanym uprzednio pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Dopiero w razie braku zgody właściciela właśnie w omawianym trybie może uzyskać możliwość wejścia na sąsiednią nieruchomość. Nie ulega wątpliwości, że inwestorka złożyła w dniu 5 września 2014r. zgłoszenie robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia styropianem ściany północnej budynku mieszkalnego wraz jej odgrzybieniem. Pismem z dnia 18 września 2014r. Starosta H. przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu, co uprawniało ją do ich wykonania. W świetle powyższego dla oceny zaskarżonej decyzji bez znaczenia jest kwestia pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia przez inwestorkę robót budowlanych, które było przedmiotem odrębnego postępowania. Powyższa uwaga nie jest jednak pozbawiona racjonalnych podstaw, na co wskazuje także uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011r. ( Kp 7/09 opubl. w Z. U 2011/3A/26 ). Trybunał zwrócił uwagę przede wszystkim na procedurę zgłoszenia robót budowlanych, podkreślając, że nie jest ona rodzajem postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu (definiowanego jako unormowany prawem ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji oraz inne podmioty partycypujące w postępowaniu w celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej. Zgłoszenie wywiera skutek w rozumieniu kpa jedynie wtedy, gdy załatwienie sprawy administracyjnej dokonuje się w drodze wydania przez organ decyzji o sprzeciwie. W pozostałych przypadkach zgłoszenie trzeba rozumieć tylko jako podstawę podjęcia przez uprawniony organ czynności o charakterze wewnętrznym, w których ani inwestor, ani osoby trzecie nie mają zapewnionego udziału. Zdaniem Trybunału poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim powiadamiane, jest w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy, niż w sytuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w których mogą uczestniczyć jako strona korzystając z wszelkich praw wynikających z tego statusu. O tym, że obiekt w ogóle powstaje, właściciele sąsiednich nieruchomości dowiadują się dopiero po rozpoczęciu robot budowlanych, a w tym, że inwestycja narusza ich prawa, mogą zorientować się dopiero po upływie dłuższego czasu, gdy skala i rodzaj obiektu jest już wyraźnie widoczne. Trybunał zaznaczył także, że przepisy nie dają właścicielom sąsiednich nieruchomości prawa wglądu do akt sprawy, a więc zdobycie urzędowych informacji byłoby niemożliwe, co wykluczałoby np. zasygnalizowanie organowi konieczności zbadania zgodności usytuowania obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi, o prawach osób trzecich nie wspominając. Jednocześnie Trybunał stwierdził jednak, że w obecnym stanie prawnym ( na dzień wydania wyroku, jak również w dacie orzekania przez organy w sprawie niniejszej ) odpowiednio wyważone są prawo inwestora do zagospodarowania jego nieruchomości i interes porządku publicznego wraz z ochroną indywidualnych interesów osób trzecich. Ten punkt widzenia podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2015r. ( II OSK 1620/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W jego ocenie powyższa regulacja nie oznacza jednak, że na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego dokonają kontroli legalności robót budowlanych. Kontrola ta jednak przebiega w ramach przesłanek wskazanych w tych przepisach i sama specyfika prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia nie może powodować rozszerzonego ich stosowania.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi.

Co oczywiste, w razie zgłoszenia wniosku w trybie wspomnianego art. 47 ust.2 ustawy organ ogranicza się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2015r. ( II OSK 1870/13 opubl. W CBOSA) niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości ma miejsce wówczas, gdy posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Zdaniem NSA warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie. W sprawie inwestorka wykazała, że jej budynek mieszkalny znajduje się w odległości 19 cm od granicy z działką skarżącego nr [...], co potwierdza również znajdujący się w aktach szkic graniczny, stanowiący załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...]. Jest zatem oczywiste, że nie ma ona możliwości wykonania robót wykazanych w zgłoszeniu bez wejście na sąsiednią nieruchomość. Jednocześnie w decyzji podano, która ze ścian budynku ma być ocieplona, wskazano powierzchnię terenu niezbędną do zrealizowania robót poprzez wskazanie jej szerokości i długości oraz określono warunki, w jakich roboty mają być wykonane. Nie ma przy tym znaczenia, podnoszony konsekwentnie przez skarżącego, zarzut dotyczący spornego przebiegu granicy. W orzecznictwie przyjmuje się, że prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nie bada przebiegu granic, a spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji na podstawie tego przepisu. Organ rozpatrując wniosek inwestora nie jest uprawniony do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami (działkami inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości), gdyż sprawy graniczne pozostają poza regulacją Prawa budowlanego ( wyrok NSA z dnia 4 marca 2015r. II OSK 1870/13 i podane tam orzecznictwo ). Ustalenie przebiegu granic na gruncie możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.), jak również - pod wskazanymi w tej ustawie warunkami - przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

W sprawie nie ulega ponadto wątpliwości, że skarżący nie wyraził zgody na wejście inwestorki na teren jego nieruchomości, co jest kolejną przesłanką umożliwiającą rozstrzygnięcie o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Mimo prośby A. Z. o wyrażenie zgody na wejście na nieruchomość, wyrażonej w pismach z dnia 24 lutego 2014r i 26 marca 2014r. skarżący konsekwentnie odmawiał tłumacząc swoje stanowisko nieuregulowanym przebiegiem granicy pomiędzy działkami.

Trudno też zgodzić się ze skarżącym, utrzymującym, że wykonanie przedmiotowych robót narusza jego prawo własności działki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Bez wątpienia jednym z przepisów ustaw szczególnych, który wprowadza właśnie takie ograniczenie prawa własności jest omawiany art. 47 ust.2 prawa budowlanego. pozostający w związku z art. 47 ust. 1 tej ustawy. W celu ochrony praw inwestora, organ administracji, w razie uznania, iż spełnione zostały określone w tych przepisach przesłanki, może rozstrzygnąć, iż niezbędne jest wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Takie naruszenie prawa własności osoby, do której należy nieruchomość sąsiednia dokonywane jest wtedy w granicach prawa. Może być ono jednak dokonane tylko w granicach niezbędnej potrzeby, dlatego organ jest obowiązany określić te granice oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości, co jasno precyzuje art. 47 ust. 2 prawa budowlanego Treść decyzji organów rozpoznających niniejszą sprawę jednoznacznie wskazuje na dochowanie powyższych standardów.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.