Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1303/19 oddalającego sprzeciw Mi. S., M. S., M. S., D.S. i W.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1303/19) - działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił sprzeciw M. S., M.S., M.S., D. S. i W.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa - z mocy prawa - z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu położonego w [...], obręb [...], Dz. [...], oznaczonego jako działka nr [...], o pow. [...] ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz nabycia - z mocy prawa - z dniem 1 czerwca 2003 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.S.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutu, że organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy,

b) art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia przez nią przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię, a mianowicie:

art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 roku (Dz. U. Nr 86, poz. 789) poprzez uznanie, że nieruchomość gruntowa nr [...] mieści się w definicji linii kolejowej i przyległego pasa gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu winna prowadzić do konstatacji, że grunty te nie stanowią elementu linii kolejowej, a nadto nie znajdowały się we władaniu [...] S.A. w dacie 28 lutego 2003 r.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przystępując do oceny przedstawionej na wstępie skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], którą to decyzją organ - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (w wersji obowiązującej do dnia 1 czerwca 2017 r.) - uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa - z mocy prawa - z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu położonego w [...], obręb [...], Dz. [...], oznaczonego jako działka nr [...], o pow. [...] ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] oraz nabycia - z mocy prawa - z dniem 1 czerwca 2003 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Oddalając sprzeciw M.S., M.S., M. S., D.S. i W. S. (aktualnych właścicieli spornej działki) na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że organ I instancji błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1311 ze zm.) oraz, że uwłaszczenie przedmiotowym gruntem naruszało prawa osób trzecich, a w konsekwencji bezzasadnie odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. spornej nieruchomości oraz nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie, co było wynikiem niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu, niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] nie wyjaśnił bowiem przede wszystkim kwestii "zajętości" spornej nieruchomości pod linię kolejową w sposób dokładny i wszechstronny. Nie rozpatrzył i nie ocenił wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów w ich całokształcie, co skutkowało błędną oceną w zakresie niespełnienia przez wnioskodawcę uwłaszczenia przesłanki "zajęcia" spornego gruntu pod linię kolejową. W ocenie Sądu, wyjaśnienia wymagało ponadto: ustalenie warunków użytkowania wieczystego spornej nieruchomości przez [...] S.A. (wskazania okresu użytkowania wieczystego – art. 236 Kodeksu cywilnego – dalej: k.c.), określenie celu użytkowania wieczystego – art. 62 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposobu korzystania z gruntu – art. 239 § 1 k.c., określenie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste – art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), co stwierdził Minister w zaskarżonej decyzji.

Sąd podzielił stanowisko Ministra, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy (po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.).

Wywiedziona od powyższego wyroku skarga kasacyjna okazała się niezasadna, a częściowo także niewłaściwie skonstruowana. Przypomnieć bowiem trzeba, że w świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ - w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, jako nieprawidłowy pod względem konstrukcyjnym należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a więc tym samym nie mógł w/w przepisu procedury administracyjnej naruszyć. W tym bowiem zakresie - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - wymagane jest powiązanie przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 1794/17).

Ponadto, nawet gdyby wspomniany wyżej zarzut Naczelny Sąd Administracyjny miałby rozpoznawać w kontekście uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), czyli jako błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. to stwierdzić trzeba, iż nie mógł on wywrzeć zamierzonego skutku. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany przepis jest więc przepisem wynikowym, a zatem dla skutecznego podważenia prawidłowości jego zastosowania przez organ II instancji koniecznym było powiązanie go innymi przepisami prawa materialnego bądź procesowego, które - w ocenie skarżącego kasacyjnie - zostały naruszone, a których to naruszeń nie zauważył Sąd Wojewódzki. Zauważyć przy tym trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie Sąd Wojewódzki wskazał, iż zastosowanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju art. 138 § 2 k.p.a. było wynikiem prawidłowego przyjęcia, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei doprowadziło Wojewodę do błędnej oceny spełnienia materialnoprawanych przesłanek uwłaszczenia, o których mowa w art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Odniesienia się do powyższych przepisów w kontekście naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w skardze kasacyjnej jednak zabrakło, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną w tym zakresie.

Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a., polegający według autora skargi kasacyjnej na niedokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia przez nią przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Sąd Wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, zgodnie z dyspozycją tego przepisu, natomiast, okoliczność, że strona skarżąca nie zgadzała się z dokonaną oceną (co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej), nie może być skutecznie podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 64e p.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 roku (Dz. U. Nr 86, poz. 789). Zauważyć bowiem trzeba, że z jednej strony autor skargi kasacyjnej wskazywał na błędną wykładnię tego przepisu (a zatem na mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji), z drugiej zaś zarzucał Sądowi I instancji błędne uznanie, że sporna nieruchomość mieściła się w definicji linii kolejowej i przyległego pasa gruntu, co w istocie stanowi o błędnych ustaleniach faktycznych w tym zakresie, a nie o błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu, definiującego pojęcie linii kolejowej. Podkreślić wiec w tym miejscu trzeba, że chcąc zakwestionować zaakceptowany przez Sąd Wojewódzki pogląd Ministra co do niewyjaśnienia przez organ I instancji kwestii "zajętości" spornej nieruchomości pod linię kolejową, skarżący kasacyjnie winien odwołać się do przepisów procedury administracyjnej, regulujących zasady postępowania dowodowego. Wskazana zaś wyżej niespójność podniesionego zarzutu i jego uzasadnienia powoduje brak możliwości jego oceny.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że brak było podstaw do podważenia prawidłowości wyroku Sądu Wojewódzkiego, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

-----------------------

6