Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. C., E. K., T. Ł., W. Ł., B. K., T. Ł., H. T., M. K., W. K., J. S., W. W., D. W., L. L., Starosty P., Gminy R., E. K., A. P., M. P., P. S.A. w W., I. O., W. O., Z. B., L. B., R. O., Gminy M., C. W., C. P., A. R., Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 493/14 w sprawie ze skarg M. Ż., B. R., A. R., A. R., K. P., K. C., J. M., G. M., Z. G., J. L., J. W., T. W., J. K., L. A., J. A., M. S., E. B., W. B., J. M., W. M., W. R., M. M., Z. M., S. K., M. K., S. K., A. S., P. S., S. C., K. C., E. J., E. J., P. Z., L. L., U. B., T. W., W. D., W. D., O. M., K. M., E. M., Starosty P., D. K., [...] Komitetu [...], M. L., M. K., D. K., S. M., J. M., Gminy M., A. R., S. R., H. M., T. M., M. G., J. M., M. M., T. B., M. B., A. G., S. J., E. B., G. B., J. C., A. G., M. G., G. U., R. K., S. K., J. R., J. R., S. F., M. P., M. W., E. W., B. C., P. C., E. T., L. T., L. B., Z. B., S. H., M. W., P. S., C. R., W. R., I. T., S. J., A. O., W. Ł., T. Ł., B. K., E. R., T. T., C. C., K. C., I. K., L. G., W. W., D. W., Gminy R., K. W., S. T., A. S., E. S., J. C., E. K., P. S.A., Z. T., M. G., N. G., B. G., M. S., E. W., M. K., W. K., E. K., M. K., S. M., U. P., T. B., N. B., W. P., E. A., T. Ł., B. C., M. T., H. T., C. W., M. P., I. P., R. P., J. A., L. A., E. K., L. S., M. S., U. B., J. C., K. C., T. R., E. R., W. O., R. O., M. B., R. B., M. W., R. Z., R. M., A. M., J. R., H. R., J. P., D. P., I. S., M. B., J. M., D. M., A. R., M. K., M. L., M. S., J. P., E. Z., E. B., M. B., M. K., M. K., A. W., K. D., E. W., P. D., J. D., T. A., B. O., M. K., W. L., W. D., M. J., M. J., H. P., R. P., M. P., A. P., M. P., A. B., J. K., Ł. S., C. S., E. S., B. B., J. Ż., A. Ż., B. Ż., D. Ż., I. P., W. P., W. N., J. P., T. P., C. P., K. K., P. B., J. S., I. O., W. O., D. K., A. K., M. O., J. H. i M. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]; 3. oddala skargi kasacyjne Gminy R., L. L., A. R., Rzecznika Praw Obywatelskich, Z. B. i L. B., a także W. Ł. i T. Ł., M. K. i W. K., J. S., B. K., H. T., T. Ł., J. C. i E. K. oraz R. O.; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2016 r. oddalił skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że kontrolowaną decyzją z [...] grudnia 2013 r., uzupełnioną postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi:

1. uchylił pkt 1 i 2 własnej decyzji z [...] kwietnia 2010 r.;

2. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody W. z [...] marca 1948 r. w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej "Osiedle M." (tj. parcel oznaczonych dawnymi numerami kolejnymi od 1 do 500 oraz kolejnymi literami alfabetu od b do l, a także parcel przeznaczonych pod ulice i nieposiadających dawnych oznaczeń) oraz "Osiedle N." (tj. parcel oznaczonych dawnymi numerami kolejnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także parcel przeznaczonych pod ulice i nieposiadających dawnych oznaczeń);

3. umorzył postępowanie z wniosku Gminy R. o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie obejmującym pkt 3 zaskarżonej decyzji.

Na wstępie Sąd stwierdził, że interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2013 r. nie wykazało część skarżących, tj. B. R., A. R., A. R., Z. G., J. W., T. W., E. B., W. B., S. K., M. K., S. K., E. J., E. J., K. M., E. M., A. R., S. R., T. B., M. B., S. H., M. W., C. R., W. R., W. Ł., T. Ł., B. K., J. C., E. K., Z. T., M. K., W. K., T. Ł., H. T., J. A., L. A., W. O., R. O., A. R., W. D., J. K., J. Ż., A. Ż., B. Ż., D. Ż. i J. S., ponieważ ci skarżący nie legitymują się jakimkolwiek tytułem prawno-rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości wchodzących w skład dóbr ziemskich "Osiedle M.", "Osiedle N.", czy "Majątek M. lit. [...]", których dotyczy zaskarżona decyzja. W ocenie WSA w Warszawie, interesu prawnego w niniejszym postępowaniu nie posiadają również M. Ż., K. P., J. C., U. P., I. P., R. P., C. S., E. S., J. P., T. P. i K. K. Jak wynika bowiem z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących uprzednio własność skarżących, ww. osoby po wniesieniu swoich skarg na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2013 r. zbyły te nieruchomości (w drodze umów sprzedaży i darowizny). Skutkiem utraty uprawnień wynikających z prawa własności działek jest utrata legitymacji skargowej W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że te osoby, nie posiadają legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu, co skutkowało oddaleniem ich skarg na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

W sprawie kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Wojewody W. z [...] marca 1948 r. nr [...] uznające, że nieruchomość ziemska "Dobra Ziemskie M.", położona w gminie S., powiat w., uregulowana w księdze hipotecznej pod nazwą 1) "Osiedle M.", 2) "Osiedle N.", 3) "Majątek M. lit. [...]", o ogólnym obszarze 316,0769 ha, stanowiąca własność B. G., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, rażąco naruszało prawo. Z przepisu tego wynika, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego - jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Dekret nie dawał zatem żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1. Zawarte w nim wyliczenie jest przy tym pełne a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej a nie rozszerzającej.

Dekret nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Takiej definicji nie zawierały również obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu, systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego. W tej sytuacji pojęcie to winno zostać wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo odwołał się do interpretacji pojęcia "nieruchomość ziemska" przedstawionej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89.

Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skarżących, dotyczącym naruszenia przez organ art. 239 ust. 3 Konstytucji, polegającego na oparciu zaskarżonej decyzji na wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tj. w zakresie istotnych i kluczowych dla sprawy pojęć, mimo że uchwała ta utraciła moc powszechnie obowiązującą z dniem wejścia w życie Konstytucji. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują aktualność mimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, gdyż ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Omawiana uchwała znalazła ponadto aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała SN z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00; wyrok NSA z 18 października 2005 r., OSK 1518/04; wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98).

W tej uchwale Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Trybunał wywiódł, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. Zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie obejmuje natomiast tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej RP, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców. Działki takie stanowiły odrębne od nieruchomości ziemskich przedmioty własności, nie podlegające przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a więc dekret nie miał zastosowania do nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego.

Stanowisko zawarte w tej uchwale Sąd I instancji w całości zaakceptował. Ma ona bowiem zastosowanie ze względu na rangę Trybunału Konstytucyjnego w polskim porządku prawnym, wagę dla analogicznych spraw zawisłych przed sądami administracyjnymi oraz ze względu na treść rozważań zawartych w jej uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że kontrola w postępowaniu nieważnościowym orzeczeń z 1948 r. winna obejmować nie tylko ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ale również to, czy nieruchomość ta była nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości). Skoro bowiem dekretem miały być objęte nieruchomości ziemskie, to nie można podciągać pod nie nieruchomości nieposiadających takiego charakteru.

Z akt sprawy, w tym uzasadnień orzeczeń kwestionowanych w trybie nadzoru, bezspornie wynika, że w stosunku do części majątku pn. "Dobra Ziemskie M." uregulowanego w księgach hipotecznych "Osiedle M." i "Osiedle N." zostały przed 1 września 1939 r. zatwierdzone projekty parcelacji z przeznaczeniem obu osiedli na działki budowlane. Sporządzony przez mierniczego przysięgłego B. K. plan parcelacyjny części "Dóbr Ziemskich M." pod nazwą hipoteczną "Nowe G." o pow. 28,4365 ha został zatwierdzony przez Starostę W. [...] kwietnia 1932 r., zaś sporządzony przez ww. mierniczego plan parcelacyjny dla Osiedla M. o pow. 140,2417 ha zatwierdzony został przez Starostę W. [...] listopada 1933 r. Nie ulega również wątpliwości, że wchodzące w skład ww. nieruchomości działki w dużej części zostały zbyte przez dawną właścicielkę przed 1 września 1939 r., a kolejne przed wejściem w życie dekretu, tj. przed 13 września 1944 r. Sam plenipotent B. G. oświadczył, że niesprzedanych pozostało jedynie 28 parcel z osiedla M. i 10 parcel z osiedla N., o łącznym obszarze 6,8733 ha. Już sama okoliczność przejęcia przez Państwo nieruchomości, które nie stanowiły w dniu wejścia w życie dekretu własności B. G. świadczy o wadliwości kontrolowanych orzeczeń z 1948 r., nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w odniesieniu do tych działek, które zostały nabyte przez poprzedników prawnych skarżących i uczestników postępowania przed 13 września 1944 r. Stąd za niezasadny Sąd uznał złożony na rozprawie wniosek części skarżących i uczestników postępowania o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do nieruchomości stanowiących ich własność.

Tak ustalony stan faktyczny potwierdza również treść kontrolowanych w trybie nadzoru orzeczeń, w szczególności uzasadnienie orzeczenia z [...] marca 1948 r., w którym Wojewoda W. stwierdził, że przed wojną prowadzona była parcelacja budowlana osiedli "M." i "N.", w wyniku której Osiedle ". podzielone zostało na 446 parcel budowlanych, zaś Osiedle N. - na 171 takich parcel. Mimo tego, tj. pomimo zatwierdzenia projektu parcelacji ww. gruntów przez właściwy organ administracji państwowej, organy orzekające w 1948 r. uznały, że skoro do dnia wejścia w życie dekretu parcelacja ta nie została zakończona (na podstawie szczegółowej kontroli aktów kupna i umów przedwstępnych ustalono, że zgłoszono 19 aktów kupna i 24 umowy przedwstępne), to tym samym cały obszar "Dóbr Ziemskich M." (po potrąceniu parcel odsprzedanych prawnie, tj. 19 parcel o łącznej pow. 2,4130 ha), podpadał pod działanie dekretu. Dla kontroli kwestionowanych orzeczeń, nie bez znaczenia jest również fakt, że orzeczenie Wojewody W. opisuje charakter przejmowanych nieruchomości Osiedla N. oraz zdecydowanej większości Osiedla M. jako place budowlane, tereny użyteczności publicznej oraz projektowane ulice i place (jedynie 7,5315 ha ze 154,3093 ha ogólnego obszaru Osiedla M. opisanych było jako rezerwaty rolne).

Mając na uwadze opisany wyżej charakter przejmowanych gruntów, nie sposób uznać, aby stanowiły one nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Dla oceny prawidłowości badanych w trybie nadzoru orzeczeń bez znaczenia jest również, czy grunty te mogły nadawać się potencjalnie do działalności wytwórczej w rolnictwie, stąd zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za niezasadne. Z tej samej przyczyny Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze J. A. i L. A. o wystąpienie do Archiwum Państwowego w Warszawie o nadesłanie zdjęcia lotniczego z czerwca 1945 r. obszaru N. i przeprowadzenie z niego dowodu na okoliczność rolniczego charakteru tej nieruchomości. Jeszcze raz podkreślić należy, że w sprawie przesądzająca jest okoliczność, że "Osiedle M." oraz "Osiedle N." objęte były zatwierdzonymi przed 1 września 1939 r. projektami parcelacji na działki budowlane. Z chwilą natomiast zatwierdzenia projektu parcelacji, nieruchomości te utraciły charakter nieruchomości ziemskich i jako takie nie mogły zostać objęte zakresem działania dekretu, nawet jeżeli w odniesieniu do części tych nieruchomości faktyczna parcelacja nie została przed wojną zakończona i jeżeli z racji niezabudowania części nieruchomości, mogły one nadawać się do działalności rolniczej.

Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Wojewody W. z [...] marca 1948 r., w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej "Osiedle M." oraz "Osiedle N.", rażąco naruszają, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, z uwagi na to że odnoszą się do należących do B. G. parcel i działek budowlanych, jak również terenów użyteczności publicznej oraz dróg (ulic). Powołany przepis dekretu nie obejmował swoim zakresem nieruchomości innych niż te, które miały charakter rolniczy (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 ONSAiWSA 2011/2/23). Przeprowadzony zaś w latach 30-tych ubiegłego wieku proces parcelacji części nieruchomości wchodzącej w skład majątku B. G. na działki (parcele) budowlane, charakteru rolnego tę część nieruchomości niewątpliwie pozbawił, co prawidłowo stwierdził Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za niezasadne tym samym należało uznać zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Ustalenie to skutkowało oddaleniem zawartego w skardze M. S. i L. S., wniosku o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, czy następcy prawni B. G. otrzymali odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości. Kwestia przyznania ewentualnego odszkodowania nie ma żadnego wpływu na ustalenie, że orzeczenia z 1948 r. rażąco naruszały art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgodnie ponadto z art. 2 ust. 1 dekretu wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w ppkt b, c, d i e, przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa bez żadnego wynagrodzenia w całości. W tej sytuacji Sąd uznał, że wskazane dowody nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Oceniając, czy w tej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, przypomnieć należy, że ustawodawca zarówno w samym dekrecie, jak i przepisach wykonawczych do niego, nie wprowadził uregulowań, które uzależniłyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Nie zawarł też uregulowań, które odraczałyby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret, z datą jego wejścia w życie, odnośnie do ww. nieruchomości ziemskich, wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie tych skutków rzeczowych nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze do dekretu, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., w § 6 przewidywały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wniosek taki, w myśl § 5 rozporządzenia, rozpatrywany był w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu, zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Dopiero zatem wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wywoływało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został uprzednio do niej wpisany. Inaczej mówiąc, na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości określonych w tym artykule, a więc również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa.

Zasadnie zatem organ nadzoru uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 in fine K.p.a. Są to bowiem takie skutki, których organ administracji nie jest w stanie anulować swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną. Takimi są czynności cywilnoprawne, wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego, których organ administracji nie ma możliwości znieść w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy skutkami, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie są następstwa cywilne, które wywołało orzeczenie administracyjne ocenione w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., I OSK 428/12,; uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; uchwały NSA: z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; z 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999/1/13 i z 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000/3/93).

W niniejszej sprawie, choć nastąpił szereg przekształceń własnościowych znacjonalizowanych nieruchomości, co było możliwe w warunkach pozostawania w obrocie prawnym przez prawie 70 lat kontrolowanych w trybie nieważnościowym orzeczeń Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. i Wojewody W. z [...] marca 1948 r., to jednak nie orzeczenia te, a sam dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, wywołał skutek w postaci zbycia przez Skarb Państwa części nieruchomości na rzecz osób trzecich, czy też oddania tych nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Kontrolowane orzeczenia miały bowiem przede wszystkim charakter deklaratoryjny – jak wszystkie decyzje, których materialnoprawną podstawę stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, gdyż skutek w postaci przejścia nieruchomości ziemskich objętych zakresem przedmiotowym dekretu na własność Skarbu Państwa następował ex lege, tj. z datą wejścia w życie w tego aktu normatywnego, niezależnie od podejmowanych w tym względzie indywidualnych aktów stosowania prawa. Inaczej rzecz ujmując, do przejścia prawa własności spornego gruntu nie doszło na podstawie obecnie wyeliminowanych z obrotu prawnego orzeczeń nacjonalizacyjnych, ale z mocy prawa.

Stanowisko to potwierdza dodatkowo okoliczność, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego kwestionowanych w trybie nadzoru orzeczeń, dopiero wydanie przez właściwy organ decyzji deklaratoryjnej, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, pozwalać będzie na przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (por. ww. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10; wyroki SN z 25 marca 1999 r., III RN 165/98, OSNAPU 2000/3/90 i z 15 października 2002 r., I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469; wyroki NSA z 26 października 2011 r., I OSK 1119/11 i I OSK 748/11). Oznacza to, że dopiero wydana w omawianym postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód, że przedmiotowe nieruchomości należące do B. G., tj. nieruchomości uregulowane w księdze hipotecznej pod nazwą "Osiedle M." i "Osiedle N.", nie stały się własnością Skarbu Państwa. Wydanie kontrolowanych orzeczeń (oczywiście wadliwych, bo wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) nie rozstrzygało wcale o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości stanowiącej własność B. G. W konsekwencji orzeczenia te nie mogły wywołać nieodwracalnych skutków prawnych, stąd za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. Powyższej oceny nie zmieniają przywołane na rozprawie poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, wyrażone w wyrokach wydanych w sprawach o I OSK 1480/12, I OSK 983/10, I OSK 1110/10 i I OSK 1665/11. Żadna bowiem z tych spraw nie dotyczyła orzeczeń wydanych w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych z 1948 r. w żaden sposób nie ingeruje w prawa rzeczowe obecnych właścicieli (użytkowników wieczystych) działek ewidencyjnych, praw tych nie wygasza, ani ich nie ogranicza. Aktualni nabywcy praw rzeczowych mogą powoływać się na ochronę swoich praw wynikającą z tzw. zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nacjonalizację nieruchomości, dokonywana jest jedynie ocena legalności decyzji z punktu widzenia wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. i przeszkód do stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 2 K.p.a. W postępowaniu nadzorczym organ administracji nie ma kompetencji do oceny, czy osoby będące właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 u.k.w.h. Organ nadzoru nie orzeka bowiem o bycie praw rzeczowych obciążających aktualnie sporny grunt. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego. Organ orzekający o stwierdzeniu nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do oceny, czy w danym przypadku prawo rzeczowe jest chronione rękojmią z art. 5 u.k.w.h. Poza przedmiot sprawy nadzorczej wychodzą takie kwestie, jak istnienie po stronie nabywców dobrej wiary, ocena, czy rozporządzenia miały charakter odpłatny (art. 6 u.k.w.h.), czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze wieczystej działa rękojmia (art. 7 u.k.w.h.), czy wystąpiły zdarzenia wyłączające rękojmię (art. 8 u.k.w.h.) (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r., I OSK 1887/15 i wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2015 r., I SA/Wa 1707/14).

Nie było również powodów do stwierdzenia nieważności, czy uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, czy też pominięcie niektórych właścicieli działek wchodzących w skład gruntów objętych kontrolowanymi orzeczeniami. Niedoręczenie decyzji stronie postępowania jest bowiem ewentualną podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która to okoliczność winna być podniesiona przez dany podmiot przed właściwym organem. W toku postępowania sądowego ustalono, że na skutek kolejnych przekształceń własnościowych dotyczących przedmiotowych nieruchomości, zmienili się właściciele niektórych działek, to jednak dowiadując się o wydanej w sprawie decyzji, osoby te wniosły do Sądu skargi, które są obecnie przedmiotem rozpoznania. Większość ze skarżących widnieje w rozdzielniku decyzji przedłożonej przez organ, jednak decyzję tę przesłano im na nieaktualny adres. Trudno zatem przyjąć, że zostali oni w ogóle pominięci przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Za niezasadny należało również uznać przedstawiony na rozprawie przez pełnomocnika Centralnego Ośrodka Sportu w W. zarzut, że jego mocodawca o prowadzonym postępowaniu dowiedział się dopiero z zawiadomienia przez Sąd o terminie rozprawy. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem zwrotne potwierdzenia odbioru przez COS w W. zarówno zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2013 r. (doręczonej 23 grudnia 2013 r.), jak i postanowienia z [...] stycznia 2014 r. uzupełniającego ww. decyzję (doręczonego 30 stycznia 2014 r.). Z kolei osoby, odnośnie do których organ nadzoru nie miał wiedzy, że stali się obecnie właścicielami gruntów objętych zaskarżoną decyzją, zostały przez Sąd uznane za uczestników postępowania sądowego i zawiadomione o terminie rozprawy.

W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., art. 28 i art. 10 § 1 K.p.a., przez niepowiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu, a tym samym uniemożliwienie zgłaszania wniosków dowodowych, w tym odpisów z ksiąg wieczystych, nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżący nie wykazali (prócz chęci przedłożenia organowi odpisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących ich własność), że uchybienia proceduralne spowodowane niezawiadomieniem ich o toczącym się postępowaniu nadzorczym uniemożliwiły im podjęcie działań, które miałyby wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a tym samym miałyby wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko takie natomiast uchybienia proceduralne, w tym naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., które mają istotny wpływ na wynik sprawy, mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Takich skutków ewentualnych uchybień proceduralnych skarżący nie wykazali. Księgi wieczyste są ponadto jawne i ogólnie dostępne w elektronicznym rejestrze ksiąg wieczystych. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dowodu z ww. dokumentów. Z tych samych przyczyn Sąd oddalił wnioski o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazujących na prawidłowość nabycia przez nich działek objętych zakresem zaskarżonej decyzji. Powyższe nie było bowiem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (por. art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Również zarzucany m.in. w skardze Gminy M. brak dostatecznego odwzorowania (synchronizacji) niektórych dawnych parcel katastralnych na "współczesne" działki ewidencyjne, w tym przez nieuwzględnienie dokonanych podziałów tych działek, w ocenie Sądu nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ewentualne nieścisłości w tym zakresie mogą być usunięte we właściwym trybie cywilnym, jeśli będą miały znaczenie dla zakresu praw cywilnych poszczególnych podmiotów. Jak trafnie zauważył przy tym WSA w Warszawie w wyroku z 22 lutego 2011 r., IV SA/Wa 2137/10, rozstrzygnięcie organu nadzoru powinno dotyczyć działek oznaczonych dawnymi numerami hipotecznymi (z ewentualnym wskazaniem obok nich obecnych odpowiedników tych działek), bowiem tylko wtedy nieścisłości, czy błędy przy dokonaniu ustaleń nie będą skutkować wydaniem orzeczenia w stosunku do działki nie będącej w istocie częścią dawnego majątku "Dobra Ziemskie M.". Skoro rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji odnosi się do prawidłowo oznaczonych nieruchomości o dawnych numerach hipotecznych, natomiast obecne odpowiedniki tych działek wskazane są jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to ewentualne nieścisłości w ich numeracji, nie stanowią uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji.

Nie podzielono zarzutów skargi Gminy M., że wadą zaskarżonej decyzji jest dopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii biegłego, której organ nie zweryfikował. Skarżąca gmina nie przedstawiła bowiem żadnej kontropinii, wskazującej na wadliwość tej, którą dopuścił jako dowód organ nadzoru.

Wbrew zarzutom skarg, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył również art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sytuacji zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający związany był uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyrokach WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r., IV SA 4290/02 oraz z 22 lutego 2011 r., IV SA/Wa 2137/10. W ocenie Sądu I instancji, Minister wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, uwzględniające wytyczne i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu ww. wyroków. W pierwszym z powołanych wyroków z 18 marca 2004 r. Sąd, uchylając wydane w sprawie decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r., zobowiązał organ do odniesienia się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. wyjaśnienia, na jakiej podstawie i z jakich przyczyn uznano, że parcele budowlane podlegały przejęciu na własność Państwa w trybie dekretu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ, po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wyjaśnił, kiedy zatwierdzona została parcelacja przedmiotowych gruntów i dlaczego uznał, że parcelacja taka wykluczała działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Organ ustalił zatem, zgodnie z wytycznymi Sądu (do czego zobowiązany został również wyrokiem z 22 lutego 2011 r.), jaki charakter miały grunty wchodzące w skład omawianego majątku i czy charakter tych gruntów dawał możliwość przeznaczenia ich na cele reformy rolnej.

Organ zastosował się również do wytycznych zawartych w kolejnym wyroku z 22 lutego 2011 r., w którym uznano, że wydana decyzja obarczona była wadą stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, bowiem w postępowaniu nie brali udziału aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, których sprawa dotyczy. Zgodnie z powyższym, organ dopuścił opinię biegłego, w której uwzględniono zachodzące w odniesieniu do przedmiotowego gruntu podziały geodezyjne, jak również ustalił obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych tych gruntów. To, że do dnia wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie zmieniały się numery kolejnych działek i ich właściciele, jak już wskazano powyżej, nie skutkuje naruszeniem art. 153 P.p.s.a. We wskazanym wyroku Sąd wytknął również organowi, że w komparycji decyzji skupił się na aktualnej powierzchni spornych działek, ich granicy i stanie prawnym, w efekcie czego liczyła ona 17 stron i wskazał, że rozstrzygnięcie organu powinno odnosić się do nieruchomości o dawnych numerach hipotecznych, z ewentualnym wskazaniem obok nich obecnych odpowiedników. Tak też uczynił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo wskazując w komparycji decyzji dawne działki parcelacyjne, natomiast w jej uzasadnieniu zamieścił obszerny opis aktualnych numerów działek. Trzecią kwestią poruszoną w wyroku z 22 lutego 2011 r. było niewyjaśnienie przez organ, na jakiej podstawie przyjęto, że w stosunku do nieruchomości określonych w pkt 2 decyzji, orzeczenia z 1948 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne. Niewystarczającym było bowiem wskazanie, że nieruchomości zostały rozdysponowane na rzecz osób trzecich i na cele użyteczności publicznej i niemożliwym jest przywrócenie stanu prawnego z dnia ich wydania. Wbrew zatem zarzutom skarg, Sąd wcale nie przesądził o zaistnieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, ale zobowiązał organ do szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii, którą organ rozstrzygnął uznając, że skutki takie w sprawie nie wystąpiły.

Sąd zarzucił ponadto organowi wydającemu kontrolowaną decyzję z [...] września 2010 r., że nie wyjaśnił, co legło u podstaw uznania, że określone nieruchomości uznano za spełniające cele reformy rolnej ("M. lit. [...]"), ograniczając się jedynie do wskazania powierzchni majątku. Uzasadnienie tej decyzji skupiało się bowiem na wykazaniu, że nieruchomości przeznaczone na parcele budowlane ("Osiedle M." i "Osiedle N.") nie mogły podlegać przejęciu, milczało natomiast na temat nieruchomości, które na ten cel mogły zostać przejęte. Minister ponownie rozpoznając sprawę po ww. wyroku, w pkt 3 decyzji z [...] grudnia 2013 r. umorzył postępowanie z wniosku Gminy R. o ponowne rozpatrzenie sprawy obejmującej pkt 3 decyzji z [...] kwietnia 2010 r. Punkt ten zaskarżony został bowiem jedynie przez ww. Gminę, a ta, jak zasadnie zauważył organ, nie jest właścicielem terenów wchodzących w skład dawnego majątku "M. lit. [...]" (teren ten nie leży w ogóle na terenie tej gminy), a tym samym Gminie R. nie przysługuje uprawnienie do kwestionowania tego punktu. W efekcie postępowanie odwoławcze w takim zakresie umorzono, a w obrocie prawnym pozostaje pkt 3 decyzji z [...] kwietnia 2010 r.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarg dotyczących naruszenia przez organ nadzoru art. 111a § 2 K.p.a., przez uzupełnienie decyzji w zakresie zmiany brzmienia jej pkt 2 co do zakresu rozstrzygnięcia, jak również zmiany ustaleń stanu faktycznego i treści uzasadniania. Wskazać należy, że decyzja wymaga uzupełnienia m.in. wówczas, gdy jest niekompletna tj. zawiera rozstrzygnięcie, które jest rozstrzygnięciem niepełnym. Podstawą oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji będzie w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony jej żądanie. Jak wynika z akt tej sprawy, W. G. we wniosku z 27 lutego 2001 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczeń z [...] października 1948 r. i z [...] marca 1948 r. w całości. Zarówno w uzasadnieniu kwestionowanych w trybie nadzoru orzeczeń, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyszczególniono, jakie nieruchomości wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie M.", jak i wskazano na charakter tych dóbr. I tak podano, że w obszar "Osiedla M." wchodziły parcele budowlane, tereny użyteczności publicznej, projektowane ulice i place, rezerwaty rolne i grunty w posiadaniu drobnych dzierżawców, natomiast w obszar osiedla N. – place budowlane, grunty użyteczności publicznej oraz drogi. Skoro w komparycji decyzji z [...] grudnia 2013 r. organ wskazał jakie nieruchomości objęte zostały kontrolowanymi orzeczeniami z podaniem ich dawnych oznaczeń, natomiast nie wyszczególnił parceli przeznaczonych pod ulice, które oznaczeń takich nie posiadały (a które niewątpliwie stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia), to tym samym prawidłowo organ, działając na podstawie art. 111 a § 2 K.p.a., postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., uzupełnił wydaną przez siebie decyzję w tym zakresie. Powyższe działanie nie spowodowało zmiany stanu faktycznego, ani zmiany zakresu postępowania. Niekompletność rozstrzygnięcia sprawy była widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony, zakresem postępowania wyjaśniającego i z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami.

Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skarg. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), stosując się przy tym do wytycznych zawartych w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2004 r., IV SA 4290/02 oraz z 22 lutego 2011 r., IV SA/Wa 2137/10.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli: 1. Rzecznik Praw Obywatelskich, 2. J. C., 3. E. K., 4. B. K., 5. M. K., 6. W. K., 7. L. L., 8. T. Ł., 9. Gmina M., 10. I. O., 11. W. O., 12. A. P., 13. M. P., 14. Poczta Polska, 15. Starosta P., 16. J. S., 17. H. T., 18. W. W., 19. D. W., 20. Gmina R., 21. A. R. i 22. Z. B., 23. L. B., 24. E. K., 25. W. Ł., 26. T. Ł., 27. R. O., 28. C. P., 29. C. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi. Skarżący kasacyjnie wymienieni w punktach 2, 3, 4, 7 - 20 i 22 - 24 wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, C. P. i C. W. wniosły o zasądzenie na rzecz swych pełnomocników kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu, nieopłaconej w części ani w całości, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez oddalenie skarg na pkt 2 decyzji z [...] grudnia 2013 r. – w sytuacji, gdy pkt 2 zaskarżonej decyzji powinien podlegać uchyleniu. Decyzja w tym zakresie wydana została z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie. Mimo, że w przypadku części nieruchomości objętych orzeczeniami nacjonalizacyjnym doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, organ orzekł o nieważności tych orzeczeń w całości;

- art. l § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1. k.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy organy I i II instancji naruszyły szereg przepisów postępowania, w szczególności przez brak ustalenia istotnych okoliczności faktycznych w postaci aktualnego stanu prawnego gruntów wchodzących w skład dawnego majątku ziemskiego które zostały przejęte, co winno skutkować uchyleniem ww. decyzji z 2013 r. w skutek wykroczenia poza granice uznania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez akceptację ograniczeń przyjętych przez organ I instancji w zakresie czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez naruszanie gwarancji udzielanej przez te przepisy jednostkom w zakresie stabilności nabytych praw majątkowych;

- art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że skarżący J. C. i E. K. nie posiadają statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

- art. 172 § 1 i 2 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem, że skarżący B. K., M. i W. K., W. i T. Ł., T. Ł., R. O., J. S. i H. T. spełnili wszelkie przesłanki do stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, co skutkuje nabyciem własności nieruchomości oraz interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. oraz przepisów art. 190 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. – przez zaniechanie dokonania oceny czasu, który upłynął od wydania orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (znak: [...]) z [...] października 1948 r., jako przeszkody do stwierdzenia jego nieważności,

- art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę ich zastosowania polegającą na nieuwzględnieniu nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. (znak: [...]) ;

- art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wyrażające się w pominięciu wskazań wynikających z: a) wyroku WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. (IV SA 4290/02), b) wyroku WSA w Warszawie z 22 lutego 2011 r. (IV SA/Wa2137/10),

- art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: a) przesłanką uznania nieruchomości za "nieruchomość ziemską" w rozumieniu dekretu jest posiadanie przez nią – w części bądź w całości – charakteru rolniczego, b) o utracie przez nieruchomość charakteru "dóbr ziemskich" decyduje zatwierdzenie planu parcelacji obejmującego swoim zakresem tą nieruchomość;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej przez stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody W. z [...] marca 1948 r. i utrzymującego je w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. pomimo tego, że orzeczenia te – jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny – nie wywołały żadnych skutków prawnych, więc nie stanowiły ani decyzji administracyjnych w rozumieniu wymienionych przepisów, ani postanowień, do których stosuje się odpowiednio art. 156 k.p.a. na zasadzie art. 126 k.p.a., ale stanowiły zaświadczenia potwierdzające określony stan prawny, co do których niedopuszczalne było zastosowanie art. 156 k.p.a.;

- art. 5 i 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przez nieuwzględnienie ochrony prawnej wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych osób trzecich, które nabyły odpłatnie i w dobrej wierze prawo własności do nieruchomości będących przedmiotem decyzji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: 1) niewyjaśnienie podstawy prawnej przyjęcia, że o utracie przez nieruchomość charakteru "dóbr ziemskich" decyduje zatwierdzenie planu parcelacji obejmującego swoim zakresem tą nieruchomość, 2) "zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik" postępowania, 3) pominięcie i brak ustosunkowania się do stawianych w skardze do WSA zarzutów naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a., w szczególności przez: a) brak analizy odnoszącej się do kwalifikacji formy prawnej orzeczeń Wojewody W. i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1948 r. w kontekście możliwości stwierdzenia ich nieważności na mocy art. 156 k.p.a. – zaskarżona decyzja nie wyjaśnia czy, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie orzeczenia Wojewody W. z [...] marca 1948 r. i orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. uznano decyzje administracyjne, a jednocześnie stwierdza, że orzeczenia te nie wywołały żadnych skutków prawnych, a jedynie zaświadczyły o stanie prawnym powstałym wskutek wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r., b) brak analizy i brak wskazania jakie skutki prawne wywołały orzeczenia Wojewody W. i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1948 r. i czy takie ewentualne skutki prawne miały charakter nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., c) brak wyjaśnienia, w jaki sposób zaskarżona decyzja może wpłynąć na sferę praw i obowiązków skarżących i pozostałych uczestników postępowania, w sytuacji gdy organ uznał skarżących za stronę postępowania to winien wyjaśnić, na które z praw lub obowiązków skarżących i w jaki sposób niniejsze postępowanie i zaskarżona decyzja wpływa, d) stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody W. z [...] marca 1948 r. nr [...] i orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. nr [...] w części obejmującej niektóre z działek ewidencyjnych z jednoczesnym umorzeniem postępowania kontrolnego w pozostałym zakresie, a tym samym utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r. w pkt 3, tj. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r. co do pozostałych działek; nie odniesiono się do tego, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wskazał przyczyn dla których zróżnicowano sytuację prawną właścicieli poszczególnych działek objętych pkt 1 i 2 decyzji z [...] kwietnia 2010 r. i właścicieli dziatek z pkt 3 tej decyzji, 4) brak analizy odnoszącej się do kwalifikacji formy prawnej orzeczeń Wojewody W. i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1948 r. w kontekście możliwości stwierdzenia ich nieważności na mocy art.156 K.p.a. – zaskarżona decyzja nie wyjaśnia czy, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie orzeczenie Wojewody W. z [...] marca 1948 r. i orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. uznano za decyzje administracyjne w rozumieniu w/w przepisu, a jednocześnie stwierdza, że orzeczenia te nie wywołały żadnych skutków prawnych, a jedynie zaświadczyły o stanie prawnym powstałym wskutek wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, 5) niedokonanie jakiejkolwiek analizy i niewskazanie, jakie skutki prawne wywołały orzeczenia Wojewody W. i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1948 r. i niewyjaśnienie, czy takie ewentualne skutki prawne miały charakter nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., 6) niewyjaśnienie, w jaki sposób zaskarżona decyzja może wpłynąć na sferę praw i obowiązków skarżących i pozostałych uczestników postępowania; skoro organ uznał skarżących za stronę postępowania, jego obowiązkiem było szczegółowe wyjaśnienie, na które z praw lub obowiązków skarżących, i w jaki sposób niniejsze postępowanie i zaskarżona decyzja wpływa, 7) stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody W. z [...] marca 1948 r. i orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r. w części obejmującej niektóre z działek ewidencyjnych z jednoczesnym umorzeniem postępowania kontrolnego w pozostałym zakresie, a tym samym z utrzymaniem w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2010 r. w jej pkt 3, tj. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1948 r., co do pozostałych działek, 8) uzasadnienie orzeczenia w sposób niepełny i nieprzekonywujący w oparciu o zebrany materiał dowodowy, 9) nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w skardze Państwa O., a zatem nie rozpoznanie skargi, w tym nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny niezasadnie nie zastosował w niniejszej sprawie art. 158 § 2 k.p.a.

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez oddalenie skarg mimo nieustalenia przez organ wszystkich stron postępowania przy uwzględnieniu, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, które to uchybienie może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- omówienie w wyroku wyłącznie trzech skarg na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2013 r., nr [...] (skargi z 6 lutego 2014 r. J. A. i L. A., skargi z 20 stycznia 2014 r. M. S. i L. S., skargi z 27 stycznia 2014 r. Gminy M.), co oznacza, że pozostałe skargi nie zostały rozpoznane;

- odmowę zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony, R. W., właściciela dz. nr [...] i [...], mimo że prowadzenia postępowania przy braku następców prawnych powoduje jego nieważność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skargi kasacyjne wniesione przez W. W., D. W., Starostę P., E. K., A. P., M. P., Pocztę Polską S.A. w Warszawie, I. O. i W. O. zasługują na uwzględnienie, albowiem podniesiony w nich zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337). W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, ponieważ – jak już wspomniano – oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie podkreślano również, że ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych" (wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, Lex nr 1337107).

Tego warunku nie spełnia art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bo jego znaczenie od samego początku budziło i budzi poważne wątpliwości. Dostrzegł to zresztą Sąd I instancji, stwierdzając że "W tej sytuacji pojęcie to winno zostać wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej.".

Jednoznacznym jednak tego dowodem jest fakt, że przepis ten stał się przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., OTK 1990, nr 1, poz. 26. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał stwierdził, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Zatem odpowiednie zakwalifikowanie tych nieruchomości mogło nastąpić na zasadzie reguł przewidzianych w dekrecie i rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), które dopuszczały przy kwalifikowaniu nieruchomości ziemskiej jako nieruchomości rolniczej możliwość ich potencjalnego wykorzystania do produkcji rolnej.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawężono wykładnię przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny, przez sformułowanie m.in. oceny prawnej, że "Dla oceny prawidłowości badanych w trybie nadzoru orzeczeń bez znaczenia jest również, czy grunty te mogły nadawać się potencjalnie do działalności wytwórczej w rolnictwie, stąd zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za niezasadne". Tak więc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadał art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zdecydowanie węższe znaczenie, niż to, które przyjął w uchwale z 19 września 1990 r. Trybunał Konstytucyjny, pomimo, że Sąd I instancji w pełni powołał tę uchwałę, jako podstawę swojego poglądu. To również dowodzi faktu, że normatywna treść art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. nie jest jednoznaczna.

Poza tym należy wziąć pod uwagę, że zgodność z prawem decyzji administracyjnych, które zostały wydane kilkadziesiąt lat temu (np. 70), według dziś obowiązujących kryteriów legalności działania administracji publicznej może budzić i budzi poważne wątpliwości, ponieważ w latach 40., 50., 60., a nawet 70. XX wieku obowiązywały – również w państwach Europy Zachodniej – inne standardy stosowania prawa niż obecnie. Zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, (OTK-A Nr 5, poz. 62) stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał już po wydaniu kwestionowanej decyzji. W rezultacie Trybunał Konstytucyjny, podkreślił, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego.

Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, w których obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów została ugruntowana w orzecznictwie sądowym dopiero po kilkudziesięciu latach, co właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie odnośnie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska" przewidzianego w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma bowiem fakt, że nawet preferowane w aktualnym orzecznictwie sądowym rozumienie przepisów prawa sprzed kilkudziesięciu lat nie może być uznane za ich rażące (oczywiste) naruszenie już w chwili zastosowania tych przepisów bezpośrednio po ich wejściu w życie.

Spory na temat znaczenia pojęcia "rażące naruszenie prawa", jakie mają miejsce zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym (por. np. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, "Państwo i Prawo" nr 1/1986, s. 66-71, A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 KPA, "Państwo i Prawo" nr 2/1986, s. 104-107 oraz Z. Cieślak, O "rażącym" naruszeniu prawa w postępowaniu administracyjnym, "Państwo i Prawo" nr 11/1986, s. 109-111 i powoływane tam orzecznictwo) dowodzą, że omawiana tu przesłanka jest przesłanką wysoce ocenną, a w dodatku jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo art. 156 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy uznać, że jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że taki skutek jest dopuszczalny, bo uzasadnia go konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), przewidziana w art. 7 Konstytucji RP, ale zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, jedynie pod warunkiem, że jako wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., przesłanka rażącego naruszenia prawa jako podstawa stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej będzie interpretowana ścieśniająco, jako oczywiste naruszenie przepisu prawa materialnego, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy takiego przepisu, który dla ustalenia jego znaczenia nie wymaga zastosowania zabiegów interpretacyjnych.

W konsekwencji za zasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., choć nie zostało ono sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie. Jednakże zawarta w nim mylna ocena prawna, będąca następstwem błędnej wykładni, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy administracyjnej. Zatem w rozpoznawanej sprawie błędne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w zakresie, w jakim Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. stanowiło podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ w rezultacie doprowadziło do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy sądowoadministracyjnej.

W wyniku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r., rozpoznanie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji: 1) art. 156 § 2 k.p.a., 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. oraz przepisów art. 190 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez zaniechanie dokonania oceny czasu, który upłynął od wydania orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r., jako przeszkody do stwierdzenia jego nieważności, a także 3) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez naruszanie gwarancji udzielanej przez te przepisy jednostkom w zakresie stabilności nabytych praw majątkowych stało się bezprzedmiotowe.

Z kolei zarzut, że zaskarżony wyrok dotyczy wyłącznie trzech skarg na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2013 r., nr [...] (skargi z 6 lutego 2014 r. J. A. i L. A., skargi z 20 stycznia 2014 r. M. S. i L. S., skargi z 27 stycznia 2014 r. Gminy M.), co oznacza, że pozostałe skargi nie zostały rozpoznane, nie mógł być rozpatrzony, ponieważ skarga kasacyjna A. R. nie spełnia w tym zakresie wymagań wskazanych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie wskazuje bowiem przepisu prawa, który miałby zostać naruszony przez Sąd i instancji w ten sposób. Tym samym, w tej kwestii nie zostały określone granice skargi kasacyjnej, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie tego zarzutu, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom jest pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Zarzut naruszenia art. l § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tego aktu z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanych norm.

Zarzuty naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że skarżący J. C. i E. K. nie posiadają statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także art. 172 § 1 i 2 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem, że skarżący B. K., M. i W. K., W. i T. Ł., T. Ł., R. O., J. S. i H. T. spełnili wszelkie przesłanki do stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, co skutkuje nabyciem własności nieruchomości oraz interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. są nieuzasadnione. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że osoby te nie posiadają interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ nie wykazały przysługiwania jakiegokolwiek tytułu prawno-rzeczowego w stosunku do posiadanych nieruchomości.

Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez akceptację ograniczeń przyjętych przez organ I instancji w zakresie czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, ponieważ przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny znajduje uzasadnienie w aktach sprawy (art. 133 p.p.s.a.).

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 5 i 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece przez nieuwzględnienie ochrony prawnej wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych osób trzecich, które nabyły odpłatnie i w dobrej wierze prawo własności do nieruchomości będących przedmiotem decyzji, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Wreszcie, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniach wyroków WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. (IV SA 4290/02) i z 22 lutego 2011 r. (IV SA/Wa2137/10).

Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także decyzję organu II instancji z [...] grudnia 2013 r., znak: [...]. Skargi kasacyjne Gminy R., L. L., A. R., Rzecznika Praw Obywatelskich, Z. B. i L. B., a także W. Ł. i T. Ł., M. K. i W. K., J. S., B. K., H. T., T. Ł., J. C. i E. K. oraz R. O. zostały oddalone na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez uczestników postępowania skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.