Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody q od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 612/17 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody q z dnia q kwietnia 2017 r., nr q w przedmiocie odszkodowania nieruchomość przejęta pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.S. na rzecz Wojewody q kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 612/17 po rozpoznaniu skargi A.S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej jako specustawa) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi gminnej. Decyzją tą zatwierdzono również projekt budowlany i podział nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji, w tym m.in. działkę nr [...] podzielono na działki o: nr [...] o pow. 0,0106 ha i nr [...] o pow. 0,0416 ha. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 18 stycznia 2016 r. Z tym dniem działka nr [...]należąca do A.S. przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...].

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 18 ust. 1 i 1c specustawy w zw. z art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), Prezydent [...] ustalił odszkodowanie dla byłego właściciela działki nr [...] w kwocie 23.102 zł. Jednocześnie Prezydent uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę 5 % wartości nieruchomości, określonej w art. 18 ust. 1e specustawy, gdyż nie nastąpiło niezwłoczne wydanie nieruchomości inwestorowi.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A.S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że wartość odszkodowania została poprawnie ustalona na podstawie operatu szacunkowego, zaś żądanie podwyższenia tego odszkodowania o 5 % jest niezasadne. Podkreślił, że uprawnionym do otrzymania takiego wynagrodzenia jest ten właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi poprzez przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora o tym fakcie. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów, tj. pisma Zarządu Dróg i Mostów w [...] z dnia 22 lipca 2016 r. i z dnia 6 marca 2017 r. oraz protokołów z przesłuchania świadków wynika, że były właściciel w sposób wyraźny nie uzewnętrznił swej woli wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności. Wydanie nieruchomości nastąpiło dopiero z chwilą przekazania placu budowy inwestorowi, tj. w dniu 17 maja 2016 r., a zatem już po upływie zakreślonego terminu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A.S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 86 K.p.a., a także naruszenie art. 18 ust. 1e specustawy.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przytoczył treść art. 18 ust. 1e specustawy i podniósł, że ratio legis tej regulacji opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy może nastąpić również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez niewniesienie odwołania od decyzji o zajęciu czy poprzez brak czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych. Wyrażony przez organ drugiej instancji pogląd, wedle którego, "uprawnionym do otrzymania podwyższonego odszkodowania jest ten właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi w sposób, który następnie można udowodnić, np. poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi" cechuje nieuzasadniony formalizm. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania wystarczające są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie. Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wniósł odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Z akt sprawy nie wynika też, by w jakikolwiek sposób sprzeciwiał się rozpoczęciu robót na zajętej na ten cel działce, albo wykonywał po tej dacie jakiekolwiek uprawnienia właścicielskie w stosunku do tej działki. W odwołaniu oraz w toku postępowania przed organem drugiej instancji konsekwentnie podnosił, że był zaangażowany w realizację inwestycji drogowej, w tym współfinansował tę inwestycję. Co więcej, przesłuchany świadek zeznał, że z tego, co mu wiadomo, skarżący "w sposób dobrowolny wydał nieruchomość i uczestniczył w kosztach budowy ulicy". Okoliczność dobrowolnego wydania przez skarżącego nieruchomości potwierdził drugi świadek, który stwierdził, że skarżący nie czynił żadnych przeszkód w zajęciu nieruchomości przez inwestora.

Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że istotne znaczenie dla uznania, czy zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy miało to, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. zawierało skonkretyzowane, na tle realiów rozpoznawanej sprawy, pouczenie w przedmiocie terminu i sposobu wydania nieruchomości inwestorowi. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy odnosi termin 30-dniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje, w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi.

W zawiadomieniu z dnia 11 grudnia 2015 r. Prezydent [...] ograniczył się jedynie do zacytowania treści art. 18 ust. 1e specustawy. Taka forma pouczenia strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika była niewystarczająca. Z treści tego zawiadomienia nie wynika, który konkretnie przypadek z pkt 1-3 art. 18 ust. 1e specustawy ma w niniejszej sprawie zastosowanie, a poza tym pouczenie nie wskazuje podmiotu, któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione.

Sąd podkreślił, że wprawdzie z przepisów specustawy nie wynika wprost obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo, że dzieli się na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, to jest zintegrowana. Organ orzekający o wywłaszczeniu zawiadamia dotychczasowych właścicieli o wydaniu decyzji (art. 11f ust. 3 specustawy), a następnie ten sam organ, po uzyskaniu przez decyzję cechy ostateczności (wykonalności), wszczyna z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania i wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania (art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy). Organ prowadzący całą procedurę o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną winien mieć już na etapie postępowania wywłaszczeniowego na uwadze to, że zawiadomienie o wydaniu będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego. Wobec tego, brak należytego pouczenia o możliwości uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości niewątpliwie mógł mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowego właściciela nieruchomości, co świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 8 K.p.a. (zasady zaufania uczestników postępowania do organu) i art. 9 K.p.a. (zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy prowadzące postępowanie mają w toku postępowania obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o wszystkich okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy mają ponadto obowiązek czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu są zobowiązane do udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązki informacyjne organów rozciągają się przy tym zarówno na treść regulacji procesowej, jak i materialnoprawnej. Jeśli więc z treści stosowanej regulacji wynika choćby potencjalna możliwość zastosowania określonych norm prawa materialnego oraz oddziaływania skutków z nich wynikających na sytuację strony, to obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o treści tej regulacji i ewentualne udzielenie koniecznych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek ten staje się szczególnie aktualny w sytuacji, gdy organ nie ma pewności, że strona dysponuje wiedzą o treści tego rodzaju regulacji, a jednocześnie istnieje zagrożenie, że z powodu nieznajomości tej regulacji podmiot ten może ponieść szeroko rozumianą szkodę (np. majątkową).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a., przedwcześnie uznając, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ustalenia podwyższonego o 5% odszkodowania.

Sąd zobowiązał Wojewodę do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej i ustalenia za pomocą wszelkich niezbędnych środków dowodowych okoliczności wydania przez skarżącego nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ rozważy zasadność zastosowania dowodu z przesłuchania strony, stosownie do treści art. 86 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego , tj. art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy poprzez uznanie, iż wywłaszczony były właściciel dokonał wydania inwestorowi działki oznaczonej wg ewidencji gruntów [...]o pow. 0,0106 (obręb[...] – A., arkusz mapy 7) położonej w L. przy ul. [...].

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Wojewoda [...] zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powiększenie odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, ma na celu zachęcić byłego właściciela do jak najszybszego wydania nieruchomości wykonawcy inwestycji drogowej. Ta swoista premia ma w założeniach umożliwić najszybsze w istniejących warunkach uruchomienie procesu budowy drogi publicznej. Przekazanie nieruchomości na cele związane z budową drogi może nastąpić w każdej formie, byle wystarczająco wyraźnej. Właściciel winien zatem podjąć jakiekolwiek działania, które mogą być odczytane jako przejaw woli wydania nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że jakkolwiek podwyższenie odszkodowania jest obligatoryjne w razie spełnienia omawianych przesłanek, to brak jest powodów dla nakładania na organ obowiązku pouczania o powyższym. Wojewoda [...] pismem z dnia 15 lutego 2017 r. zwrócił się do A.S. z wezwaniem do przedłożenia organowi wszelkich posiadanych dowodów świadczących o uzewnętrznieniu woli wydania nieruchomości, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Strona postępowania wskazała dowody, które jednakże nie potwierdziły woli wydania nieruchomości. Zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu interpretacja art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy jest zatem nieuzasadniona.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest czy odszkodowanie należy powiększyć o 5%, na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu powiększenie odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości może nastąpić w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.

Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości.

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2977/15, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3216/15 oraz z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 63/16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżącego nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Z protokołów przesłuchania świadków dołączonych do akt sprawy nie wynika dokładnie czy, a jeżeli tak to kiedy nastąpiło dobrowolne wydanie nieruchomości. Jeden ze świadków podniósł "że wydaje mi się, że nastąpiło to z momentem rozpoczęcia budowy". Drugi zaś wskazał, że "A.S. miał wolę wydania nieruchomości". Sami świadkowie nie są zatem pewni co do wyraźnej woli wydania nieruchomości. Skarżący w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazał zatem, że spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy.

Ponadto w sprawie nie nastąpiły też żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, że nie można uznać, że nieruchomość została faktycznie wydana lub strona miała taką wolę i ją wyrażała, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%.

Słusznie Sąd pierwszej instancji zauważa, że z przepisów specustawy nie wynika obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w powiększonej wartości. Nie można również czynić organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie odszkodowania zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania w innym postępowaniu, a których i tak ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie odszkodowania organy nie mogłyby usunąć, a w konsekwencji również ustalić przesłanki zachowania terminu wymienionej w art. 18 ust. 1e specustawy. W rozpoznawanej sprawie organ pouczył skarżącego o treści powołanego przepisu, a pouczenie to czyniło zadość przepisom art. 8 i 9 K.p.a. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o jego wykładni wykraczało poza zakres obowiązków organu wynikających z powyższych zasad. Zauważyć też należy, że nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości, stąd też nie ma powodu, aby organ w tym zakresie w wydanej decyzji precyzyjnie przewidywał i określał mu procedury jej przekazania służące ustawowym powiększeniem należnego odszkodowania. Brak jest zatem powodów dla nakładania na organ obowiązku pouczenia o powyższym.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 1e specustawy, negując spełnienie jego przesłanek i nakazując uzupełnienie materiału dowodowego oraz jego ponowną ocenę. Powyższe upoważniło Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 151 P.p.s.a. do oddalenia skargi.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o regulację przewidzianą w art. 207 § 2 P.p.s.a.