Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. S. 100 (sto) złotych kosztów postępowania.

Decyzją Prezydenta Miasta L. N. [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 11a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obowiązujący wówczas: Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej jako specustawa) udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w L. na odcinku od ul. [...] (wraz ze skrzyżowaniem) do posesji nr [...] przy ul. [...] oraz wykonanie ciągu pieszego na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej do kanału w pasie drogi - ul. [...], oświetlenia drogowego oraz przebudową istniejących sieci: gazowej, energetycznej i telekomunikacyjnej.

Decyzją tą zatwierdzono również projekty podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji, w tym m. in. działki nr [...] o pow. [...] ha (obręb 1 - A., arkusz mapy 7) na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Jak ustalono w oparciu o odpis księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] stanowiła własność A. S. oraz była obciążona hipoteką umowną łączną zwykłą na kwotę [...]zł oraz hipoteką umowną łączną kaucyjną na kwotę [...]zł.

Decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2016 r. W tym dniu wydzielona pod inwestycję działka nr [...], położona w liniach rozgraniczających drogi gminnej - ulicy [...], ustalonych decyzją Prezydenta Miasta L. N. [...], w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, przeszła na własność Gminy L..

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent Miasta L. orzekł o ustaleniu na rzecz A. S. odszkodowania w kwocie [...]za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętą pod drogę gminną - ul. [...] w L..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. S., Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2000 r., wyceniana działka nr [...] położona jest na terenach intensywnej urbanizacji.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta L. powołał na biegłego B. Ż. - rzeczoznawcę majątkowego (uprawnienia nr [...]), która w dniu 27 czerwca 2016 r. sporządziła operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości, określając jej wartość odtworzeniową na łączną kwotę [...]zł, w tym wartość prawa własności gruntu na kwotę [...]zł, składników budowlanych na kwotę [...]zł i składników roślinnych na kwotę [...]zł.

W oparciu o pismo Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwiększenia, na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy, wysokości odszkodowania dla A. S. o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej niezwłocznego wydania inwestorowi.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł A. S., kwestionując odmowę zwiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji wojewoda podniósł, że podstawę rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na rzecz byłego właściciela przejętej przez gminę nieruchomości stanowił operat autorstwa B. Ż., rzeczoznawcy majątkowego. Biegła wartość nieruchomości oszacowała jako wartość odtworzeniową stanowiącą sumę wartości gruntu i jego części składowych, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na kwotę [...]zł i taką też kwotę tytułem odszkodowania Prezydent Miasta L. ustalił na rzecz wywłaszczonego. Organ odwoławczy nie znalazł dowodów potwierdzających uchybienia formalnoprawne po stronie rzeczoznawcy.

Powołując się na treść art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem zwiększenia odszkodowania dla odwołującego się w tej sprawie było wydanie nieruchomości zajętej pod drogę niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Organ wskazał, że powiększenie odszkodowania o 5 % wpisane jest w cel specustawy, jakim jest znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Podniósł, że uprawnionym do otrzymania takiego wynagrodzenia jest ten właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi poprzez przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy, zdaniem wojewody, chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych, np. poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi..

Wojewoda podkreślił, że istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Aczkolwiek, jak przyznał organ odwoławczy, obowiązujące przepisy nie przewidują formy, w jakiej to wydanie ma nastąpić, a w szczególności nie wymagają formy pisemnej, to nie może być, zdaniem organu, wątpliwości, że skoro celem regulacji zawartej w art. 18 ust. 1e specustawy jest znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, to cel ten może być spełniony tylko w razie niewątpliwego i wyraźnie ujawnionego zamiaru dotychczasowego właściciela nieruchomości przejętej pod drogę publiczną.

Jak podniósł organ, ze zgromadzonych w sprawie dowodów, tj. pisma Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...] lipca 2016 r. i [...] marca 2017 r. oraz protokołów z przesłuchania świadków z dnia 21 kwietnia 2017 r. (przeprowadzonego w ramach uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.) jednoznacznie wynika, że były właściciel nie spełnił przesłanki powiększenia należnego mu odszkodowania, tj. nie uzewnętrznił w sposób wyraźny swej woli wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności. Wydanie tej nieruchomości nastąpiło bowiem z dniem przekazania placu budowy inwestorowi, tj. z dniem [...] maja 2016 r., a zarazem po upływie 30-dniowego terminu.

Wojewoda wyjaśnił, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających okoliczność wydania nieruchomości, umożliwiającego zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy powiększenie odszkodowania o 5%, twierdząc jedynie w odwołaniu, że faktycznie to nastąpiło, a świadkowie nie potrafili wskazać, kiedy nastąpiło fizyczne przejęcie nieruchomości.

W skardze na tę decyzję A. S. zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 86 k.p.a., a także naruszenie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że skarżący jako właściciel nie wykazał się aktywnością i nie uzewnętrznił woli wydania nieruchomości inwestorowi.

W związku z tym zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wyjaśnił, że brał aktywny udział w działaniach poprzedzających wydanie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej poprzez sfinansowanie projektu budowy drogi gminnej A. G., do czego organy się nie odniosły. Skarżący wskazał, że angażowanie własnych środków finansowych w realizację projektu budowy drogi gminnej A. G. na nieruchomości nr [...] stanowiącej jego własność, stoi w sprzeczności ze stanowiskiem organów o braku przesłanek i uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości na realizację inwestycji zawartej w projekcie.

Skarżący podkreślił, że żaden przepis prawa nie określa expressis verbis stopnia aktywności właściciela i uzewnętrznienia wydania nieruchomości inwestorowi. Wskazał, że w toku realizacji inwestycji nie tylko poniósł część kosztów jej realizacji, ale także uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi. Od [...] stycznia 2016 r nieruchomość przejęta pod realizację inwestycji drogowej była udostępniona inwestorowi, gdyż jest to działka bez budynku mieszkalnego i każdy mający wolę objęcia jej posiadanie, w tym także inwestor, mógł podjąć budowę drogi zgodnie z projektem sfinansowanym w części przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wysokość odszkodowania przyznanego A. S. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], przejętą na potrzeby budowy drogi gminnej na własność Gminy L. w zakresie, w jakim nie uwzględniono zaistnienia przesłanki do zwiększenia tego odszkodowania o 5% jego wysokości.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawy).

W myśl art. 18 ust. 1e pkt 3 tej ustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej nieostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu powyższej decyzji, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Z powyższej regulacji wynika szczególne uprawnienie podmiotu, któremu odjęto prawo do nieruchomości, do uzyskania dodatkowego świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym lub przyśpieszonym wykonaniem nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jest to w istocie ustawowo zagwarantowana premia dla podmiotów, które poprzez dobrowolną akceptację treści nieostatecznej decyzji ułatwiają i przyśpieszają realizację inwestycji drogowej poprzez eliminację konieczności przymusowego wykonania powyższej decyzji.

Ratio legis regulacji ustanowionej w przepisach art. 18 ust. 1e specustawy opiera się na założeniu, że zakresem szczególnego uprawnienia do premii odszkodowawczej są objęte sytuacje, w których w następstwie działania (np. poprzez wyraźne złożenie oświadczenia woli, protokolarne przekazanie nieruchomości) lub zaniechania (np. poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, rezygnację z wnoszenia środków odwoławczych, tolerowania faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych) dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości manifestuje wolę dobrowolnego wydania tej nieruchomości zarządcy drogi, przez co możliwe staje się niezwłoczne objęcie nieruchomości we władanie i rozpoczęcie realizacji inwestycji bez konieczności składania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy może zatem nastąpić również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez niewniesienie odwołania od decyzji o zajęciu czy poprzez brak czynienia przez skarżącego przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych.

Wyrażony przez organ drugiej instancji pogląd, wedle którego, "uprawnionym do otrzymania podwyższonego odszkodowania jest ten właściciel nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi w sposób, który następnie można udowodnić, np. poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi" cechuje daleko posunięty, nieuzasadniony formalizm. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości.

Dla zaistnienia przesłanki zwiększenia odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1 e specustawy, wystarczające w tym zakresie są dowody pośrednie, z których można wywnioskować, że dotychczasowy właściciel dobrowolnie umożliwił realizację inwestycji drogowej w terminie wyznaczonym w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13). Bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, LEX nr 1143482; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 374/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Rz 643/15). Taki wniosek jest uzasadniony w świetle wyników wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów art. 18 ust. 1e specustawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wniósł odwołania od decyzji z dnia 11 grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Z akt sprawy nie wynika też, by w jakikolwiek sposób sprzeciwiał się rozpoczęciu robót na zajętej na ten cel działce nr [...], albo wykonywał po tej dacie jakiekolwiek uprawnienia właścicielskie w stosunku do tej działki. W odwołaniu oraz w toku postępowania przed organem drugiej instancji konsekwentnie podnosił, że był zaangażowany w realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, w tym współfinansował tę inwestycję, do czego organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Co więcej, przesłuchany przed organem drugiej instancji świadek A. O., będący przewodniczącym Komitetu Budowy ul. [...] zeznał, że z tego, co mu wiadomo, skarżący "w sposób dobrowolny wydał nieruchomość i uczestniczył w kosztach budowy ulicy" (k. 47). Okoliczność dobrowolnego wydania przez skarżącego nieruchomości potwierdził kolejny świadek – sąsiad skarżącego J. Ł., który stwierdził, że skarżący nie czynił żadnych przeszkód w zajęciu nieruchomości przez inwestora (k. 46).

Istotne znaczenie dla uznania, czy zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy miało to, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zawierało skonkretyzowane, na tle realiów rozpoznawanej sprawy, pouczenie w przedmiocie terminu i sposobu wydania nieruchomości inwestorowi. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że przepis art. 18 ust. 1e specustawy odnosi termin 30-dniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje, w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi.

W egzemplarzu zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2015 r. (k. 15-16 akt organu drugiej instancji) Prezydent Miasta L. ograniczył się jedynie do zacytowania treści przepisu art. 18 ust. 1e specustawy. Taka forma pouczenia strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika była niewystarczająca. Z treści tego zawiadomienia nie wynika, który konkretnie przypadek z pkt 1-3 art. 18 ust. 1e specustawy ma w niniejszej sprawie zastosowanie, poza tym pouczenie nie zawiera wskazania podmiotu, któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione.

Wprawdzie z przepisów specustawy nie wynika wprost obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo, że dzieli się na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, to jest zintegrowana. Organ orzekający o wywłaszczeniu zawiadamia dotychczasowych właścicieli o wydaniu decyzji (art. 11f ust. 3 specustawy), a następnie ten sam organ, po uzyskaniu przez decyzję cechy ostateczności (wykonalności), wszczyna z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania i wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania (art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy). Organ prowadzący całą procedurę o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną winien mieć już na etapie postępowania wywłaszczeniowego na uwadze to, że zawiadomienie o wydaniu będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego (czego przykładem jest przepis art. 18 ust. 1e specustawy).

Wobec tego, brak należytego pouczenia skarżącego o możliwości uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości niewątpliwie mógł mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowego właściciela nieruchomości, co świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 8 k.p.a. (zasady zaufania uczestników postępowania do organu) i art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy prowadzące postępowanie mają w toku postępowania obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o wszystkich okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy mają ponadto obowiązek czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu są zobowiązane do udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ogólna zasada informowania z art. 9 k.p.a. stanowi niewątpliwie normatywny wyraz ograniczenia zakresu działania zasady ignorantia iuris nocet w sferze regulacji administracyjnoprawnej. Obowiązki informacyjne organów rozciągają się przy tym zarówno na treść regulacji procesowej, jak i materialnoprawnej. Jeśli więc z treści stosowanej regulacji wynika choćby potencjalna możliwość zastosowania określonych norm prawa materialnego oraz oddziaływania skutków z nich wynikających na sytuację strony, to obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o treści tej regulacji i ewentualne udzielenie konicznych wyjaśnień i wskazówek co do sposobu rozumienia tych norm oraz istniejącej praktyki ich stosowania. Obowiązek ten staje szczególnie aktualny w sytuacji, gdy organ nie ma pewności, że strona dysponuje wiedzą o treści tego rodzaju regulacji, a jednocześnie istnieje zagrożenie, że z powodu nieznajomości tej regulacji podmiot ten może ponieść szeroko rozumianą szkodę (np. majątkową).

Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., przedwcześnie uznając, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki ustalenia podwyższonego o 5% odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy.

W związku z tym sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i ustali za pomocą wszelkich niezbędnych środków dowodowych okoliczności wydania przez skarżącego nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ rozważy zasadność zastosowania dowodu z przesłuchania strony, stosownie do treści art. 86 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.