Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 393/17 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 393/17, uwzględniając skargę K. Z., stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1438, dalej: " ustawa o ustroju m. st. Warszawy") oraz § 13 ust. 1 pkt 3 w związku z § 44 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420) w § 1 stwierdziła, że w wyniku głosowania tajnego, bezwzględną większością głosów, wybrano M. G. na Burmistrza Dzielnicy[...]. W § 2 wskazano, że protokół komisji skrutacyjnej stanowi integralną część uchwały. W § 3 podano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (pkt 1), uchwała podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń Rady Dzielnicy [...] (pkt 2).

K. Z., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej: "u.s.g."), wniósł skargę na wymienioną wyżej uchwałę. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów, dodatkowo z akt spraw o sygn. II SA/Wa 1815/15 oraz II SA/Wa 2006/15 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzucił naruszenie kryterium zgodności z prawem, tj. naruszenie art. 10 ust. 1-5 ustawy o ustroju m.st. Warszawy oraz odpowiednio § 44 Statutu Dzielnicy [...] w zw. z art. 152 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do skutków wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 2006/15), stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2015 r. i tym samym dokonanie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] mimo obowiązywania nigdy nieuchylonej i ważnej uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...]. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego, wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozpoznania skargi z dnia 12 sierpnia 2016 r. wniesionej przez J. D. na uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr[...] , podnosząc w tym aspekcie zarzut naruszenia procedury podejmowania skarżonej uchwały poprzez naruszenie § 18 ust. 1 Statutu Dzielnicy poprzez procedowanie na sesji nr [...] przez nieuprawniony podmiot, tj. osobę w sposób wadliwy i tym samym nieskutecznie wybraną na funkcję Przewodniczącego Rady Dzielnicy[...].

Rada Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1612/16 odrzucił skargę K. Z. stwierdzając, że skarżący nie ma interesu prawnego do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 134/17 uchylił wymienione postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów, w szczególności wyroku NSA z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1503/16 oddalającego skargi kasacyjne od wyroku WSA z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2006/15. Skarżący wskazał przy tym, że Rada Dzielnicy [...] na sesji w dniu 25 maja 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odwołania K. Z. z funkcji Burmistrza Dzielnicy[...]. Skarżący załączył uchwałę Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy[...], a także uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie odwołania Burmistrza Dzielnicy[...], uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy[...] , uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy[...] , uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. zmieniająca uchwałę w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy[...] , wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/WA 2006/15, stwierdzający nieważność uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. /odpis/, wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1503/16 oddalający skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/WA 2006/15, uchwałę Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie odwołania Burmistrza Dzielnicy[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r., na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz piśmie skarżącego z dnia 20 czerwca 2017 r. Zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które skarżący powołał się w skardze, jak i uchwały wskazane przez skarżącego w piśmie z dnia 20 czerwca 2017 r. stanowią akta sprawy. Sąd dysponował nadto na rozprawie aktami spraw o sygn. II SA/Wa 1815/15 oraz II SA/Wa 2006/15. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 393/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1815/15. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II OZ 954/17 uchylił postanowienie Sądu I instancji. NSA stwierdził, że wyrok zapadły w postępowaniu sądowoadministracyjnym o dotychczasowej sygn. akt II SA/Wa 1815/15 nie ma znaczenia dla stwierdzenia czy nadal w obrocie prawnym pozostaje i w dniu 17 czerwca 2016 r. obowiązywała pierwotna uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy[...], którą wybrano K. Z.

Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny dopuszczalności skargi K. Z. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie wyboru M. G. na Burmistrza Dzielnicy[...], nie znalazł podstaw do jej odrzucenia. W dalszej części uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wywiódł, że skarga okazała się zasadna. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Dzielnicy [...] o wyborze M. G. na stanowisko Burmistrza Dzielnicy[...] , tj. w dniu [...] czerwca 2016 r., w obrocie prawnym pozostawała (obowiązywała) uchwała Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o wyborze K. Z. na stanowisko Burmistrza Dzielnicy[...]. Zgodnie z § 3 tej ostatnio wymienionej uchwały, weszła ona w życie z dniem podjęcia. Uchwała z dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia, w którym podjęto zaskarżoną uchwałę z dnia [...] czerwca 2016 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie działania podejmowane przez Radę [...] do dnia [...] czerwca 2016 r. pozostały bez wpływu na powyższe ustalenie. Działania te nie dotyczyły bowiem uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nadto, Prezydent [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wstrzymał wykonanie m.in. uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie odwołania K. Z. ze stanowiska Burmistrza Dzielnicy[...]. Jednocześnie Rada [...] uchwałą z tego samego dnia, tj. [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] stwierdziła nieważność m.in. uchwały [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie odwołania K. Z.ze stanowiska Burmistrza Dzielnicy[...]. Wprawdzie potem uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Rada [...] uchyliła własną uchwałę z dnia [...] sierpnia 2015 r. w tym właśnie zakresie, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2006/15 stwierdził jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1503/16 skargę kasacyjną od tego wyroku, jednoznacznie wskazał przy tym, że pismo K. Z. z dnia 26 stycznia 2015 r. skierowane do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] nie było rezygnacją z zajmowanego stanowiska Burmistrza Dzielnicy[...]. W świetle powyższego, w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy[...] , obowiązywała uchwała z dnia [...] grudnia 2014 r. o wyborze K. Z. na stanowisko Burmistrza Dzielnicy. Tym samym podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 10 ustawy o ustroju m. st. Warszawy, § 44 ust. 1 – Statutu Dzielnicy[...], co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności. Sąd nie stwierdził jednak nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem od dnia jej podjęcia upłynął jeden rok (art. 94 u.s.g.). Z tego względu Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Dzielnicy[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej powoływana, jako: "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 10 ustawy o ustroju m. st. Warszawy, § 44 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] poprzez ich błędną interpretację, a co za tym idzie przyjęcie, że uchwała nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] M. G. została podjęta w czasie, gdy obowiązywała uchwała z dnia [...] grudnia 2014 r. o wyborze K. Z., co w konsekwencji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności;

- art. 94 u.s.g. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] M. G.

W skardze podniesiono też zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy istniała przesłanka do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

- art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy istniała przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.;

- art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy brak było ku temu podstaw, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do przyjęcia, że istniała podstawa stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy[...].

W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę K. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a, rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W ocenie składu orzekającego NSA nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty, jak też ich uzasadnienie i to zarówno w aspekcie materialnym, jak i procesowym. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, a zwłaszcza w kontekście rozstrzygnięć sądów administracyjnych dotyczących wyboru i funkcjonowania Zarządu Dzielnicy[...].

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalonego stanu prawnego wynika, że w dacie wydania skarżonego aktu, istniał Zarząd Dzielnicy [...] wybrany przez Radę w grudniu 2014 r. i nigdy skutecznie nieodwołany. Wybór z dnia [..] grudnia 2014 r. nie został bowiem nigdy w żaden sposób zakwestionowany, a uchwały Rady Dzielnicy w tym przedmiocie nieprzerwanie pozostają w obrocie prawnym. Podnieść trzeba, że w stosunku do powtórzonego wyboru z dnia [...] stycznia 2015 r. Rada [...] podjęła uchwałę [...] z dnia[...] sierpnia 2015 r., mocą którą stwierdziła nieważność zarówno odwołania jak i powtórnego wyboru Zarządu, kreując tym samym stan prawny, w którym obowiązywał pierwotny wybór Zarządu z dnia [...] grudnia 2014 r. Prawomocnymi wyrokami sygn. akt II SA/Wa 1187/17, sygn. akt II SA/Wa 1188/17 oraz sygn. akt II SA/Wa 1189/17 z dnia 21 listopada 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec braku wadliwości kwestionowanych uchwał Rady Dzielnicy z dnia [...] stycznia 2015 r., stwierdził, że uchwała nadzorcza [...] Rady [...] podjęta została z naruszeniem prawa.

W dniu [...] września 2015 r. uchwałą [...] Rada [...] zmieniła swoją pierwotną uchwałę nadzorczą [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w taki sposób, że przywróciła ważność tylko jednej uchwały [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., tj. tej o odwołaniu burmistrza. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2006/15 z dnia 10 marca 2016 r., który uprawomocnił się wobec oddalenia w dniu 24 maja 2017 r. skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II OSK 1503/16, stwierdzona została nieważność ze skutkiem ex tunc tzw. uchwały zmieniającej [...] Rady[...] . W świetle powyższego Rada Dzielnicy [...] odwołała K. Z. z funkcji burmistrza (i tym samym cały Zarząd Dzielnicy) dopiero w dniu 25 maja 2017 r. Generalnie, w obowiązującym stanie prawnym wynikającym zasadniczo z prawomocnych rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych, uznać należy, że w okresie od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] maja 2017 r. funkcjonował Zarząd Dzielnicy [...] w składzie: K. Z. - burmistrz, J. G., R. K. - zastępcy burmistrza. W konsekwencji, jak trafnie ujęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "Nie jest bowiem dopuszczalne, na gruncie powołanych przepisów sytuacja, w której dwie osoby uprawnione są do jednoczesnego pełnienia funkcji Burmistrza Dzielnicy".

W świetle powyższego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie sposób podzielić przedstawianej przez organ argumentacji, że postępowanie w tej sprawie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. W judykaturze sądowoadministracyjnej ugruntował się pogląd, który skład orzekający aprobuje, że zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oznacza, iż: "chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie." (wyrok NSA w dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2798/15, LEX nr 2261496). Podkreślić trzeba, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 647 i n.). Nie można zatem zaaprobować twierdzenia organu, że: "Sąd zobowiązany był uznać jako nieodwracalną zaszłość zarówno zarządzenie nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Prezydenta [...] o powołaniu Zarządu Dzielnicy [...] oraz dalsze uchwały Rady Dzielnicy[...]". Pogląd ten w sposób nieuprawniony zmierzałby de facto do wyłączenia spod kontroli sądowej rozstrzygnięć wpływających na ustrój i funkcjonowanie organu wykonawczego dzielnicy m. st. Warszawy.

Odnosząc się do rozważań strony skarżącej dotyczących różnic pomiędzy skutkiem prawnym ex tunc oraz ex nunc, należy zwrócić uwagę, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. II SA/Wa 2006/15 stwierdzona została nieważność zaskarżonej uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2015 r. nr[...] , co oznacza, że zostało ona wyeliminowana ze skutkiem ex tunc i należy ją traktować jako nieistniejącą. Bez względu zatem na okoliczność prawomocnego stwierdzenia podjęcia z naruszeniem prawa uchwał nadzorczych Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. względem uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., to w każdym wariancie prawnym Burmistrzem Dzielnicy [...] pozostawał K. Z. wybrany na tę funkcję prawidłowo w dniu [...] grudnia 2014 r. Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonym wyroku wywiera bezpośredni skutek w sferze pracowniczej skarżącego. W myśl art. 4 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 21 stycznia 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1260), w urzędzie m.st. Warszawy: burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy są pracownikami samorządowymi automatycznie zatrudnionymi na podstawie wyboru. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego zawarte w zaskarżonym wyroku pozwala więc przyjąć, że K. Z., od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] maja 2017 r., jako Burmistrz Dzielnicy[...], był pracownikiem samorządowym zatrudnionym w urzędzie m.st. Warszawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.