Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu R. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 ( trzysta) złotych.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 223, poz. 1458 ze zm.) w związku z § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.) – w § 1 tej uchwały ustaliła wynagrodzenie miesięczne Prezydenta Miasta S. w wysokości 8.800,00 zł brutto na które składać się ma:

1) wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 4500,00 zł,

2) dodatek funkcyjny w wysokości 1200,00 zł,

3) dodatek specjalny w wysokości nieprzekraczającej 50% łącznego wynagrodzenia zasadniczego tj. 40% wynagrodzenia zasadniczego 2280,00 zł,

4) dodatek z tytułu wysługi lat w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego w wysokości 900,00 zł.

W § 3 uchwały stwierdzono, że traci moc Uchwała Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Prezydenta Miasta S.

W dniu 29 sierpnia 2013r. R. W. wezwał Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu uchwały, która nie wskazuje osoby odpowiedzialnej za jej wykonanie, daty, od której wynagrodzenie należy zmniejszyć – nie sformułowano przepisu o wejściu w życie tej uchwały.

W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miasta S. poinformował skarżącego, że organ nadzoru – Wojewoda nie stwierdził naruszenia prawa, a w związku z powyższym nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.

W dniu 3 października 2013r. R. W., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, którą zaskarżył powyższą uchwałę.

Skarżący wskazując na swój interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. obniżenie wynagrodzenia w stosunku do poprzednio obowiązującej w tym zakresie uchwały Rady Miasta S. bez należytego uzasadnienia,

2) art. 36 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez jego niezastosowanie tj. obniżenie wynagrodzenia w stosunku do poprzednio obowiązującej w tym zakresie uchwały Rady Miasta S., pomimo braku zaniedbań po stronie uprawnionego pracownika,

3) art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 135 Statutu Gminy S. przyjętego Uchwałą Nr [...]Rady Miasta S. z dnia [...] – poprzez ich niezastosowanie tj. uczynienie podstawą podjęcia uchwały obniżającej wynagrodzenie prawidłowe korzystanie z kompetencji przyznanych przez ustawodawcę,

4) art.113 kodeksu pracy poprzez obniżenie wynagrodzenia wyłącznie skarżącemu, a odrzucenie projektu o obniżeniu wynagrodzenia członków Rady zainicjowanego przez grupę radnych w oparciu o ten sam argument - tj. trudnej sytuacji materialnej Miasta,

5) art. 29 § 32 w związku z art.29 § 5 k.p. i art.46 ust.1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez jego niezastosowanie tj. dopuszczenie do sytuacji, w której brak pewności do przysługującego pracownikowi wynagrodzenia w sytuacji nieustalenia daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały obniżającej wynagrodzenie przy jednoczesnym nieuchyleniu uchwały o ustaleniu wynagrodzenia z dnia [...] ( Nr [...]),

6) § 14 ust.1 pkt 3 oraz § 39 ust.1 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez ich niezastosowanie tj. niewskazanie daty wejścia w życie uchwały, a zwłaszcza nieuchylenie poprzednio obowiązującej uchwały dotyczącej tożsamego przedmiotu rozstrzygnięcia, a przez to dopuszczenie do pozostawania w obrocie prawnym dwóch uchwał o sprzecznej treści,

7) przepisu ustalającego minimalne wynagrodzenie prezydenta miasta zawartego w poz.3 tab.1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1050 ).

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Należy podkreślić, że poddanie kontroli Sądu wykonywania działalności administracji publicznej nie oznacza jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta.

Kwestię dopuszczalności skargi na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Zatem zakres przedmiotowy zaskarżalności uchwał organów samorządu terytorialnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270 ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), określając, że "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej".

Z treści ww. regulacji wynika, że granica właściwości sądów administracyjnych do kontroli uchwał organów gminy, z wyłączeniem aktów prawa miejscowego, została przedmiotowo ograniczona do spraw z zakresu administracji publicznej.

W sprawie niniejszej kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżoną uchwałę można zaliczyć do form działania organów administracji publicznej objętych możliwością wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Innymi słowy, rozstrzygnięcia wymagało to, czy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązuje się na podstawie wyboru, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1c ustawy o pracownikach samorządowych.

Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawcą wójta jest urząd gminy. Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały (art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych). Treść ww. przepisów odpowiada regulacji art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II PK 330/07 (M. P. Pr. 2008 nr 12, poz. 647-652) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na złożony status prawny wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wynikający z przepisów wskazanych wyżej ustaw. Podkreślił, że nakładają się tutaj na siebie regulacje dwóch reżimów prawnych - prawa publicznego (co dotyczy sfery ustrojowej tych organów gminy) i prawa prywatnego (co dotyczy sfery zatrudnienia tych osób).

Pogląd ten skład orzekający w pełni aprobuje. Mając na uwadze ten złożony status prawny wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - zaskarżoną uchwałę należy zbadać pod kątem tego, do jakiej dziedziny prawa akt ten się odnosi i w jakiej sferze (publicznej bądź prywatnej) może wywołać skutki prawne.

Analiza zaskarżonej uchwały wskazuje, że reguluje ona jedynie kwestię wynagrodzenia Prezydenta. W tym kontekście nie budzi wątpliwości składu orzekającego, że zaskarżona uchwała dotyczy sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie publicznoprawnej. To zaś oznacza, że nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepis ten pozwala osobie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, na wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy dotyczy on sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Go 624/12).

Wymaga wyraźnego podkreślenia, że sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej, dlatego sąd administracyjny nie posiada kompetencji do kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podjętych w sprawach ustalania (obniżania) wynagrodzenia prezydenta. W tych sprawach właściwa jest droga przed sądem powszechnym. Prezydent (jako pracownik samorządowy) pozostaje w stosunku pracy, tyle że nie jest to stosunek pracy nawiązany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. W ramach tego stosunku pracy - a nie w ramach stosunku administracyjnego - otrzymuje wynagrodzenie. Tak więc prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega kontroli sądu powszechnego. Kwestię kognicji sądu w tego rodzaju sprawach jednoznacznie przesądza art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiąc, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12, postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 października 2009 r., II SA/Go 788/09 i z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Go 624/12, WSA w Gliwicach z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/09 i 6 września 2004 r., sygn. akt III SA/Gl 550/04, WSA w Olsztynie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 381/06; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.