Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 255/11 w sprawie ze skargi M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., oddalił skargę M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta S., występując w sprawie w roli wierzyciela, po uprzednim doręczeniu w trybie zastępczym upomnienia nr Up 113.894 z dnia 30 stycznia 2009 r., wystawił wobec M. T. tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania pojazdu marki ŁADA nr rej. [...] w kwocie 400,00 zł, w okresie od dnia 20 czerwca 2005 r. do dnia 6 stycznia 2006 r. oraz koszty upomnienia w kwocie 8,80 zł. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel wskazał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i dwie uchwały Rady Miasta S.: nr [...] z dnia 1 grudnia 2003 r. i nr [...] z dnia 22 listopada 2004 r.

Odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanej również w trybie doręczenia zastępczego w dniu 20 kwietnia 2010 r.

M. T. pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. skierowanym do Izby Skarbowej w S. zgłosiła w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej (zaznaczając przy tym, że dokładnie nie wie, o jaką egzekucję chodzi) zarzuty: nieistnienia obowiązku oraz braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.). Wskazała nadto, iż nie została powiadomiona o wszczęciu wobec niej jakiejkolwiek egzekucji oraz, że nie okazano jej żadnych dowodów uzasadniających prowadzenie jakichkolwiek czynności egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta S. zajął stanowisko w kwestii podniesionych przez M. T. zarzutów, poprzez ich nieuwzględnienie. Wierzyciel rozpatrzył zarzuty: nieistnienia obowiązku oraz braku uprzedniego doręczenia skarżącej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ, powołując się na art. 15 § 1 u.p.e.a. wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się upomnienie nr Up 113.894 z dnia 30 stycznia 2009 r. Upomnienie to zostało przez wierzyciela zaadresowane do M. T. (C. 32, [...] P.) i wysłane dnia 31 stycznia 2009 r. listem poleconym na adres zobowiązanej. Przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach 3 lutego 2009 r. i 11 lutego 2009 r., jednakże nie została ona przez adresatkę odebrana. Potwierdzeniem tego stanu faktycznego jest załączona do akt koperta, na której odciśnięto pieczątki urzędów pocztowych. Upomnienie zostało w dniu 19 lutego 2009 r. zwrócone nadawcy i dołączone do akt postępowania. Wierzyciel uznał w tych okolicznościach, że w sprawie nastąpiło tzw. doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. - czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, odnosząc się w ten sposób do zgłoszonego przez skarżącą zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.. Następnie organ wskazał na uregulowania dotyczące doręczeń, zawarte w przepisach art. 39-44 k.p.a., podnosząc, iż w świetle cytowanych przepisów oraz w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie uregulowany w art. 44 k.p.a. tryb doręczenia pisma został dochowany. Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska było zatem uznanie, że doręczenie upomnienia nastąpiło skutecznie z dniem 17 lutego 2009 r. W tej sytuacji podniesiony przez Zobowiązaną zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., organ uznał za nieuzasadniony.

Kolegium podzieliło również stanowisko Prezydenta Miasta S. w zakresie rozpatrzonego przez ten organ zarzutu nieistnienia obowiązku. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 33 u.p.e.a. oraz uchwałę Rady Miasta S. nr [...] z dnia 1 grudnia 2003 r. i nr [...] z 22 listopada 2004 r., wskazując, iż w aktach sprawy znajduje się 8 zawiadomień o nieopłaconym postoju pojazdu marki ŁADA o nr rej. [...] w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta S. w różnych miejscach, dniach i godzinach, wystawione przez różnych inspektorów SPP. Na każdym z tych zawiadomień w miejscu oznaczonym "uwagi" wpisana jest czytelnie treść: "Brak biletu". Organ wskazał, że dla wykazania powstania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, który powstaje z mocy prawa, zawiadomienia o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania, znajdujące się w aktach sprawy, są wystarczającym środkiem dowodowym. W zawiadomieniu wpisuje się konkretne dane dotyczące ulicy postoju, godziny sporządzenia zawiadomienia, nr rejestracyjnego i marki pojazdu, datę (dzień, miesiąc, rok) oraz numer służbowy inspektora i jego podpis. Dane te nie są obszerne, ani szczegółowe, nie pozostawiają również sfery dowolności na ich interpretację. Z zawiadomień wynika, że pojazd należący do skarżącej był zaparkowany bez biletu, we wskazanych miejscach, dniach i godzinach. Nie była to zatem sytuacja niejasna, mogąca tworzyć spory co do sposobu zakreślenia biletu, upływu jego ważności bądź umieszczenia biletu w miejscu bądź sposób, który nie pozwalałby na odczytanie jego treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę na powyższe postanowienie przypomniał, że w przedmiotowej sprawie organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., zaś wierzycielem Prezydent Miasta S., dlatego też stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Przedmiotem skargi jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym ostateczne postanowienie wierzyciela odmawiające uwzględnienia zgłoszonego przez skarżącą zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku oraz braku doręczenia upomnienia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku Sąd I instancji wyjaśnił, iż - w związku z charakterem obowiązku, jaki wskazany został w wystawionym tytule wykonawczym, tj. obowiązku poniesienia opłat dodatkowych z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania - obowiązek poniesienia takich opłat określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) – art. 13b ust. 3 ustawy. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca w art. 13b ust. 2 ustawy wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3). Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5) - jak ma to miejsce w przypadku S. W przedmiotowej sprawie ww. uchwałą Nr [...] z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta S. oraz sposobu ich pobierania, następnie zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia 22 listopada 2004 r., Rada Miasta S. wykorzystała upoważnienie zawarte we wskazanych wyżej przepisach ustawy o drogach publicznych. W myśl § 11 ust. 1 uchwały Nr [...], opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP wynosi 20 zł. Uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia 22 listopada 2004 r., zmieniona została wysokość opłaty dodatkowej. Począwszy od dnia 1 stycznia 2005 r. opłata dodatkowa za niewniesienie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP wniesiona w terminie 7 dni od dnia nieopłacenia postoju wynosi 20 zł, a po tym terminie 50 zł.

Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd podniósł, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej). Dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest zatem koniecznym jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji. Ze względu na jej funkcjonalne związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania, również w przypadku powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, wydanie takiego indywidualnego aktu administracyjnego nie jest wymagane. Co więcej, ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Również przepisy ustawy stwierdzające, iż opłaty te są "pobierane", a nie np. wymierzane, ustalane, określane przez organ administracji, dodatkowo potwierdza zasadność tego wniosku. Sporządzane przez inspektora SPP (działającego z upoważnienia zarządcy drogi) zawiadomienie o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania - jak to w rozpatrywanej sprawie miało miejsce w 8 przypadkach, w okresie od 20 czerwca 2005 r. do 6 stycznia 2006 r. - którego oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu, stanowi zatem dokument (dowód) potwierdzający nieuiszczenie opłaty, a zarazem stanowi ono dla korzystającego z drogi dodatkową i wystarczającą informację o (powstałym z mocy prawa) obowiązku uiszczenia opłaty. Ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani postanowienia uchwał Rady Miasta S. nie ustanawiają obowiązku doręczania takich zawiadomień "za potwierdzeniem odbioru". Sąd stwierdził ponadto, że nie można też uznać, by taki sposób dodatkowego informowania korzystającego ze strefy płatnego parkowania naruszał prawa gwarantowane w Konstytucji, tym bardziej, iż dokument ten nie nakłada na korzystającego z parkingu jakichkolwiek obowiązków, a jedynie dodatkowo informuje o nieopłaconym postoju. Obowiązek poniesienia opłaty powstał bowiem z mocy prawa, w momencie postawienia pojazdu w strefie.

Wobec tego Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, iż zawiadomienia nie są dokumentami stwierdzającymi fakty, ani dokumentami stwierdzającymi istnienie obowiązku i nie mogą stanowić dowodu potwierdzającego fakt nieopłaconego postoju. W ocenie Sądu zawarte w aktach sprawy kopie 8 zawiadomień z okresu od 20 czerwca 2005 r. do 6 stycznia 2006 r., sporządzone przez wielu inspektorów, pozwalają na stwierdzenie, iż żądana należność wierzyciela istnieje, a zatem zasadne było sporządzenie upomnienia, a następnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej. Posiadając takie dowody organ I instancji (wierzyciel) mógł bowiem uznać (dokonując tzw. swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a.), uwzględniając zasady wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasady logicznego rozumowania, że dowody te w sposób wystarczający dokumentują fakty nieuiszczenia opłat parkingowych w miejscach i czasie wskazanym w zawiadomieniach. Wobec tego zasadne było żądanie zapłaty kwoty 400 zł z tytułu 8 opłat dodatkowych, których obowiązek uiszczenia powstał z mocy prawa w datach i miejscach wskazanych w upomnieniu doręczonemu skarżącej. W związku z powyższym nie można uznać za przekonujące twierdzeń Skarżącej, iż nie parkowała swego pojazdu na terenie SPP. Oznaczałoby to, iż wszystkie przedmiotowe zawiadomienia nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego, czyli są dokumentami fałszywymi – brak jednak logicznych podstaw do takiego stwierdzenia, tym bardziej, iż skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła takich faktów, np. poprzez niezwłoczne zakwestionowanie zawiadomienia w biurze SPP, w przypadku, gdyby takie zawiadomienie zostało sporządzone w odniesieniu do samochodu parkującego poza strefą SPP.

Za niesporne Sąd I instancji uznał to, że wobec nieuiszczenia ww. kwoty wystawiono wobec zobowiązanej tytuł wykonawczy i skutecznie go doręczono, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Wskazał, że dla prawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego istotny jest dzień doręczenia upomnienia. Fakt doręczenia upomnienia musi być zatem bezsporny. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uregulowano w sposób odrębny instytucji doręczania pism, dlatego zgodnie z art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie mają przepisy k.p.a., o których mowa w rozdziale 8, w tym regulujące kwestie doręczeń zarówno w sposób standardowy (do rąk adresata – art. 42 k.p.a.), jak i zastępczy (za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi – 43 k.p.a.; doręczenie fikcyjne – art. 44 k.p.a.)

Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że upomnienie z dnia 30 stycznia 2009 r. zostało doręczone Skarżącej w dniu 17 lutego 2009 r. na zasadach określonych w art. 44 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Z kserokopii koperty oraz dowodu doręczenia przesyłki (upomnienia) znajdującej się na karcie 4 akt administracyjnych, wynika, że z powodu nieobecności adresata, po raz pierwszy awizowano przesyłkę 3 lutego 2009 r., po raz drugi – 11 lutego 2009 r., oraz że przesyłkę zwrócono organowi egzekucyjnemu 19 lutego 2009 r. Z dowodu tego wynika również jednoznacznie, że zawiadomienie wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. umieszczono w skrzynce pocztowej adresata, a zatem dokument ten zawiera wyraźne wskazanie sposobu działania doręczającego.

Wobec powyższego Sąd uznał, że Kolegium zasadnie przyjęło, iż upomnienie zostało prawidłowo doręczone Skarżącej w dniu 17 lutego 2009 r., w opisanym powyżej trybie zastępczym, oraz że zaistniała przesłanka do wszczęcia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Wskazała ponadto, że w takim trybie został również doręczony skarżącej tytuł wykonawczy w dniu 20 kwietnia 2010 r.

Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę kasacyjną wniosła M. T., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez jego niezastosowanie,

2. art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, art. 13f ust. 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznając, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w zakresie wszystkich przypadków parkowania pojazdu skarżącej w okresie do 6 stycznia 2006 r., w tym także w okresie poprzedzającym datę rejestracji pojazdu.

II. przepisów o postępowaniu, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w k.p.a., a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 106 § 2, § 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez uznanie, iż art. 39 i art. 44 k.p.a., znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo możliwości doręczenia pisma skarżącej w lokalu administracji publicznej,

4. art. 42 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżącej o możliwości doręczenia w lokalu organu administracji publicznej,

5. art. 73 ust. 1 i 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżącej, iż bezpodstawnie odmawiano jej przeglądania akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów,

6. nieuwzględnienie zarzutów art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w zakresie dotyczącym nieistnienia obowiązku.

W obszernym uzasadnieniu kasator przedstawił argumentację przemawiająca w jego ocenie za koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2012 r. M. T. uzupełniła argumentację skargi kasacyjnej. Ponadto pismem z dnia 15 kwietnia 2012 r. kasator również uzupełnił argumentację popierająca zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła ją na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Ze sposobu, w jaki skonstruowane i uzasadnione zostały zarzuty skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu egzekucyjnego nr [...]. Zasadnicza oś sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych odnosi się do zagadnienia istnienia egzekwowanego obowiązku w postaci należności pieniężnych z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój samochodu w kwocie 400 zł w okresie od 20 czerwca do 6 stycznia 2006 r. oraz okoliczności towarzyszących wszczęciu postępowania egzekucyjnego, a mianowicie trybu doręczenia stronie skarżącej upomnienia oraz tytułu wykonawczego.

Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów stawianych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

W punkcie wyjścia wyjaśnić należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc, wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może bowiem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). W kontekście sposobu, w jaki skonstruowany i uzasadniony został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy również, iż okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09). Przy tym, jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku wolne jest od wskazanych uchybień. Z jego treści wynika, że Sąd I instancji operując w granicach sprawy i na podstawie jej akt wskazał istotne w rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne, których prawidłowość ustalenia przez organ skontrolował z punktu widzenia zgodności z prawem, i które przyjął następnie za podstawę wyrokowania. W tej mierze, chodzi w szczególności o 8 zawiadomień o nieopłacony postoju w strefie płatnego parkowania w okresie od 20 czerwca do 6 stycznia 2006 r., których oryginały, ze wskazaniem miejsca postoju oraz nr rejestracyjnego pojazdu, umieszczone zostały za jego wycieraczką. Okolicznością nie mniej istotną, na którą w kontekście istoty sporu prawnego wskazał Sąd I instancji była również okoliczność odnosząca się do trybu, w jakim doszło do doręczenia zobowiązanej upomnienia oraz tytułu wykonawczego. W tej mierze w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, iż z kserokopii koperty oraz dowodu doręczenia upomnienia wynika, że z powodu nieobecności adresata, po raz pierwszy awizowano przesyłkę 3 lutego 2009 r., po raz drugi – 11 lutego 2009 r., oraz że przesyłkę zwrócono organowi egzekucyjnemu 19 lutego 2009 r. Z dowodu tego wynika również, że zawiadomienie wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. umieszczono w skrzynce pocztowej adresata, co miało istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości działania doręczyciela – Sąd I instancji uznał, że organ niewadliwie przyjął, że upomnienie zostało prawidłowo doręczone zobowiązanej w dniu 17 lutego 2009 r. W trybie doręczenia zastępczego doręczono zobowiązanej w dniu 20 kwietnia 2010 r. również tytuł wykonawczy. W sytuacji więc, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił i wyjaśnił faktyczną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną, nie ma podstaw, aby twierdzić, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., jest uzasadniony.

Ocenę tę odnieść należy również do zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a ponadto art. art. 106 § 2, § 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 39 i art. 44 k.p.a. oraz przepisów art. 42 k.p.a. i art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Zarzuty te, również adresowane są wobec faktycznych podstaw zaskarżonego wyroku i pozostają w bezpośrednim związku z omówionym i ocenionym powyżej zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do wymienionych zarzutów, nie ma podstaw aby uznać, że przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nastąpiła z ich naruszeniem.

Granice sprawy, w której orzekał Sąd I instancji zdeterminowane zostały aktem, który stanowił przedmiot sądowoadministarcyjnej kontroli wywołanej wniesioną skargą kasacyjną - aktem tym było postanowienie wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Operując w tak wyznaczonych granicach sprawy - przy jednoczesnym braku związania zarzutami i wnioskami skargi – oraz na podstawie jej akt, a więc przy uwzględnieniu zasad określonych w przepisie art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji nie naruszył wymienionych przepisów w sposób wskazany w zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W kontekście odnoszącym się do art. 133 § 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny I instancji orzeka na podstawie akt sprawy. (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, iż sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak wynika z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. innymi słowy, dokonuje kontroli realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym ustalania stanu (faktycznego i prawnego) sprawy - reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek zaś wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. W tym też kontekście odnośnie do 106 § 3 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że cel zawartej w tym przepisie regulacji wyraża się w tym, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, o którym mowa w tym przepisie, będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej przez sąd, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; por. również A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Państwo i Prawo" 2009, z. 2).

W związku z powyższym, zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym dokładnie polegało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. art. 106 § 2, § 3 i § 5 i art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz jaki wpływ ich naruszenie miało na wynik sprawy brak jest podstaw, aby uznać je za uzasadnione. Zarzuty te, jako adresowane wobec faktycznych podstaw rozstrzygnięcia nie zostały bowiem powiązane w konkretnymi i istotnymi elementami stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, i w odniesieniu do których w pełni zasadnie można i należałoby przyjąć, że zostały one, czy to pominięte, czy to nienależycie rozważone i wyjaśnione przez organ, którego zaniedbania w tym zakresie, zostały następnie pominięte przez WSA w S. albo zaakceptowane, jako prawidłowe lub niezasadnie ocenione, jako nie mające wpływu na wynik sprawy, w sytuacji, gdy miałoby być jednak odwrotnie.

W odniesieniu natomiast do zarzutów naruszenia art. 39, 42 i 44 k.p.a., poprzez które strona skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania, iż doszło do wadliwego doręczenia jej upomnienia oraz tytułu wykonawczego, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego, należy wyjaśnić, iż z przepisów art. 44 § 1 – 4 k.p.a. wynika, iż na ich gruncie ustawodawca w kompleksowy sposób uregulował wskazaną instytucję, formułując również przesłanki, od spełnienia których uzależniona jest realizacja domniemania i fikcji prawnej skuteczności oraz daty tego doręczenia.

W punkcie wyjścia wskazać należy, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie z art. 40 §1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Z art. 42 § 1 k.p.a. wynika, iż zasadniczo pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (zgodnie z § 2 pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a zgodnie z § 3, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie). Z kolei przepis art. 43 k.p.a. stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, a o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Z art. 44 § 1 k.p.a. wynika zaś, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Z § 2 tego przepisu wynika, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej (...), zaś z § 3, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie zaś z § 4 art. 44 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W zakresie odnoszącym się do przesłanek skuteczności tego rodzaju doręczenia wskazać należy po pierwsze, na wymóg przechowywania pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej, w sytuacji gdy pismo doręczane jest przez pocztę (art. 44 § 1 k.p.a.), po drugie zaś na wymóg umieszczenia zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata (jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe), bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). Z przywołanej regulacji wynika, że skuteczność doręczenia pisma w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. uzależniona jest od zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma we wskazanym urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Z tego punktu widzenia, nie jest więc obojętna treść dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru, która stanowi podstawę oceny, jak działał doręczyciel, w jaki sposób adresat pisma został powiadomiony o nadejściu przesyłki oraz o terminie i miejscu jej odbioru. Słusznie więc Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił znaczenie tej właśnie kwestii.

Uwzględniając na wstępie wymienione elementy stanu faktycznego sprawy, nie ma więc podstaw, aby podważać prawidłowość stanowiska prezentowanego we wskazanej kwestii przez Sąd I instancji. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić pozostawiając wybór sposobu doręczenia organowi administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa. W tym zaś zakresie istotne jest to, że z przepisu art. 42 § 2 k.p.a. wynika, że pisma mogą - ale nie muszą - być także doręczane w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Za nieuzasadnione uznać należy również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, a także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie uznając, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w zakresie wszystkich przypadków parkowania pojazdu skarżącej w okresie do 6 stycznia 2006 r., w tym także w okresie poprzedzającym datę rejestracji pojazdu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wykazać ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, co oznacza, że powinien on przeciwstawić kierunkowi oraz rezultatowi wykładni danego przepisu proponowanej przez sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku konkretną alternatywę, albo jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Ze wskazywanych, jako naruszone przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1). Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (art. 13f ust. 1).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby zasadnie twierdzić, że zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania wymienionych przepisów ustawy o drogach publicznych w niepodważonych okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, jest usprawiedliwiony.

Obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest bowiem obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia oraz w jej granicach uchwały rady miasta, stanowiącej akt powszechnie obowiązującego prawa miejscowego obowiązujący na obszarze działania organu, który je ustanowił. Obowiązek ten aktualizuje się więc z momentem zaistnienia stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej, z którym ta norma prawna wiąże ten obowiązek, a mianowicie w odniesieniu do opłaty wiąże go z faktem zaparkowania w pojazdu w strefie płatnego parkowania, w odniesieniu zaś do do opłaty dodatkowej wiąże go z faktem nieuiszczenia opłaty parkingowej. Przy tym realizacja obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest zdeterminowana koniecznością jego konkretyzacji w drodze indywidualnego aktu prawnego. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynika bowiem bezpośrednio z przepisu prawa, tj. z przepisu ustawy oraz aktu prawa miejscowego. W analizowanym zakresie, Sąd I instancji słusznie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na gruncie przywołanej regulacji ustawodawca nie bez powodu operuje zwrotem, z którego wynika, że opłaty te są pobierane, a nie np. wymierzane, ustalane, określane przez organ administracji.

W sytuacji więc, gdy w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy rzecz odnosi się do 8 stwierdzonych w okresie od 20 czerwca 2005 r. do 6 stycznia 2006 r. sytuacji zaparkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania, w których sporządzono zawiadomienia o nieopłaconym postoju, których treść realizowała w dostatecznym stopniu funkcję informacyjną o powstałym z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty, to nie ma podstaw aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Uzupełniająca argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, w której odwołuje się ona do przywołanych w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zaś przydatna z tego powodu, że zapadły one na gruncie innych stanów faktycznych.

Powyższe prowadzi również do wniosku, że w konsekwencji za nieusprawiedliwiony uznać należało również zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzygnie Sąd I instancji.

-----------------------

17