Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 206/11 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 206/11, uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie przedłużenia A. D. zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Dyrektor Izy Celnej w Białej Podlaskiej, z uwagi na fakt, że w dniu [...] października 2010 r. A. D. został przedstawiony zarzut popełnienia przestępstwa o charakterze umyślnym, ściganym z oskarżenia publicznego, zawiesił go w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia [...] października 2010 r. do dnia 1 stycznia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, po otrzymaniu informacji od Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie, że postępowanie karne w sprawie funkcjonariusza nie zakończyło się, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., przedłużył okres zawieszenia od dnia 2 lutego 2011 r. do czasu zakończonego postępowania karnego.

Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.

Skargę do WSA w Lublinie wniósł A. D., zarzucając organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując sprawę, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i uchylił zaskarżoną decyzję. Podniesiono, że zgodnie z art. 188 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323, ze zm.; dalej: u.S.C.) w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 1). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1-3, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że, uznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za rodzaj odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień, do których należy obiektywizm i bezstronność. Przy dwukrotnym rozpoznawaniu tej samej sprawy należy dążyć do tego, aby sprawa ta rozpatrywana była przez inny skład osobowy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten uległ zmianie na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Zgodnie z jego nowym brzmieniem, obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyłączenie to obejmuje nie tylko samo wydanie decyzji, ale także podejmowanie czynności procesowych, mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym stanowiskiem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, ale także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał, że skoro zarówno zaskarżona decyzja, która została wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak też decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane przez Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej – młodszego inspektora celnego Remigiusza Woźniaka, to w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., podlegał wyłączeniu. Podkreślono, że Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., które polegało na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję w poprzedniej instancji. Tym samym naruszono art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną wniósł dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej żądając uchylenia wyroku WSA w Lublinie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji z powodu uznania, że dyrektor Izby Celnej, wydający decyzję w wyniku autokontroli, powinien podlegać wyłączeniu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Tymczasem organ ten, jako pełniący funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., wyłączeniu takiemu nie podlega;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 188 ust. 1 i ust. 5 u.S.C., ponieważ błędnie uznano, że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Decyzja została wydana przez dyrektora Izby Celnej, do którego nie mają zastosowania przepisy o wyłączeniu pracownika.

Podkreślono, że postępowanie, określone w art. 188 ust. 1 u.S.C., nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, ponieważ celnik, w przypadku decyzji wymienionych w powołanym przepisie, nie składa odwołania, ale wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do dyrektora Izby Celnej. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy, co wynika z uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, tylko pracowników organu. Dyrektor Izby Celnej, w rozumieniu art. 188 u.S.C. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., pełni funkcję organu, a zatem skoro obie decyzje wydał organ, o którym mowa w art. 188 u.S.C., tj. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, to nie można mówić o wystąpieniu przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2031/11, zdecydował o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności w art. 188 ust. 1 i ust. 4 u.S.C. z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP. W związku z tym NSA zawiesił postępowanie w sprawie.

Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt P 27/12, orzekł, że art. 188 ust. 1 i ust. 4 u.S.C. jest zgodny z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny, po otrzymaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2032/11, podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323, ze zm.; dalej: u.S.C.) dyrektor Izby Celnej realizuje politykę kadrową i szkoleniową w izbach celnych i urzędach celnych, a zatem w sprawach administracyjnych określonych w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.). Ustawodawca przypisał zatem dyrektorowi Izby Celnej wyłączną kompetencję w zakresie spraw związanych z kształtowaniem stosunku służbowego celników pracujących w podległej mu Izbie Celnej i urzędach celnych. Rozwinięciem tego przepisu jest przepis art. 188 ust. 1, ust. 4-5 u.S.C. konkretyzujący kompetencje dyrektora Izby Celnej w stosunku do podległych mu celników. W przypadku decyzji dotyczącących: przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji złożyć wniosek ponowne rozpoznanie sprawy (ust. 1). Decyzje wydane na podstawie art. 188 ust. 1 u.S.C. są natychmiast wykonalne (ust. 4). Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy K.p.a. (ust. 5). Takie rozwiązanie oznacza, że ustawodawca przyznaje dyrektorowi Izby Celnej, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 188 ust. 1 u.S.C., uprawnienia tożsame z uprawnieniami ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. należy uznać za zasadny.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi z uwagi na wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ w sprawie, w której wydano zaskarżoną decyzję, zachodziła konieczność wyłączenia Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej – młodszego inspektora celnego Remigiusza Woźniaka. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przez tą sama osobę, piastującą stanowisko dyrektora Izby Celnej. Podkreślić jednak należy, że osoba sprawująca funkcję monokratycznego centralnego organu administracji rządowej w toku postępowania administracyjnego ma pozycję organu, a nie pracownika. O zdolności organu do prowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego rozstrzygają negatywne przesłanki procesowe, w tym wyłączenie organu lub jego pracownika od udziału w postępowaniu. Prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem pracownika organu a wyłączeniem organu. Postanowienia art. 24 § 1 i art. 25 § 1 K.p.a. określają różny zakres spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia oraz wywołują różne skutki prawne. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji rządowej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09). Stanowisko to zostało wyrażone także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, w którym stwierdzono, że art. 127 § 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 2 i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślono to również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt P 27/12, w którym, oceniając zgodność art. 188 ust. 1 i ust. 4-5 u.S.C. z Konstytucją, wskazano, że przepisy ustawy o Służbie Celnej dają możliwość traktowania dyrektora Izby Celnej jak ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Uznać zatem należy, że skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.