Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3739/15 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3739/15, oddalił skargę L. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielił L.S. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] października 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na podstawie art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz.1650 oraz z 2014 r.; poz. 463 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] października 2014r. Wojewoda [...] poinformował L. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

W toku rozpatrywania sprawy toczyły się trzy postępowania wpadkowe, dotyczące odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne" i "poufne". Postępowania te zakończyły się ostatecznymi postanowieniami Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które były przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wszystkich tych trzech sprawach Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygnaturach akt: II OSK 2358/15, II OSK 3021/15 oraz II OSK 2271/16 - oddalił skargi kasacyjne od wyroków WSA oddalających skargi cudzoziemca.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. cofnął L. S. zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemca decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowodowy uzasadnia cofnięcie stronie posiadanego dotychczas zezwolenia, z uwagi na bezpieczeństwo państwa. Szef Urzędu na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, odstąpił od uzasadnienia faktycznego decyzji. Organ podkreślił, że bezpieczeństwo państwa w rozumieniu art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi element składowy pojęcia bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L.2004.16.44 - dalej: "dyrektywa 2003/109/WE"). Zdaniem organu odwoławczego zachowania stanowiące podstawę oceny o istnieniu zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa nie muszą być przedmiotem uprzedniej oceny prawnokarnej w prawomocnym wyroku sądu. Szef Urzędu nie podzielił zawartego w odwołaniu argumentu, że cudzoziemiec - z uwagi na upublicznienie informacji na jego temat w mediach - nie będzie w przyszłości stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa i w związku z tym nie należy orzekać o cofnięciu mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Jednocześnie organ odstąpił od bardziej szczegółowego uzasadnienia w tym zakresie, z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wyjaśnił, że odmienne działanie organu, prowadziłoby do ujawnienia treści materiałów niejawnych. Szef Urzędu zwrócił uwagę, że kwestia dostępu cudzoziemca i jego pełnomocnika do tej części akt administracyjnych, na którą składają się materiały niejawne o klauzuli "tajne" oraz "poufne", została rozstrzygnięta w trzech ostatecznych postanowieniach Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Dodał, że organ rozpatrujący sprawę był zobowiązany do wyłączenia jawności dokumentów zawierających informacje niejawne na podstawie art. 74 § 1 k.p.a. Szef Urzędu zaznaczył, że w dniu [...] listopada 2014 r. oraz w dniu [...] grudnia 2014 r. strona została zapoznana z aktami postępowania o cofnięcie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Strona nie miała dostępu jedynie do dokumentów zawierających informacje niejawne.

Organ odwoławczy stwierdził także, że stosownie do art. 10 dyrektywy 2003/109/WE, każda decyzja o cofnięciu statusu rezydenta długoterminowego zawiera uzasadnienie, obywatel państwa trzeciego jest o niej powiadamiany, zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania na mocy odpowiedniego prawa krajowego. Powiadomienie określa przysługujące środki odwoławcze oraz terminy do ich wniesienia, a w przypadku cofnięcia statusu rezydenta długoterminowego, osobie zainteresowanej przysługuje prawo do wniesienia środka zaskarżenia w danym Państwie Członkowskim. Zdaniem organu odwoławczego decyzja I instancji wypełniała wszystkie wymogi wskazane w tej dyrektywie. Cudzoziemiec poznał też wnioski płynące z dokumentów niejawnych, tj. stanowienie przez niego poważnego i rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa.

Szef Urzędu nie zgodził się też z zarzutem pełnomocnika cudzoziemca co do wadliwej implementacji do polskiego porządku prawnego art. 10 ust. 2 i art. 12 ust. 4 dyrektywy 2003/109/WE w zakresie prawa do wniesienia środka zaskarżenia.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że materiał niejawny nie ma zawyżonej klauzuli tajności. Szef Urzędu nie stwierdził również, aby dokumenty objęte klauzulą "tajne" oraz "poufne" zostały uzyskane, wytworzone czy wykorzystane w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym również z ustawą o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Wskazano, że sugerowany przez pełnomocnika strony dowodowy sposób weryfikacji źródeł informacji niejawnych poprzez m. in. przesłuchanie funkcjonariuszy ABW jest niedopuszczalny, z uwagi na konieczność ochrony dóbr prawnie chronionych, wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi - polski system prawny spełnia wymóg art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, dotyczący skutecznego środka odwoławczego. Wynika to z faktu, że skarżący może skorzystać z kilku środków zaskarżenia - odwołania od decyzji organu I instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarówno organy jak i Sąd mają wgląd w akta niejawne. Ponadto w toku postępowań cudzoziemiec może korzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień organów administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne.

W ocenie Sądu, z treści przywołanych przepisów dyrektywy 2003/109/WE, nie można wywodzić zakazu posługiwania się informacjami niejawnymi, jak również regulacja ta nie wyklucza dopuszczalności ograniczenia uzasadnienia faktycznego decyzji wydawanych w tego typu sprawach. Skarżący niewątpliwie napotkał trudności w sformułowaniu stanowiska procesowego oraz w sporządzeniu odwołania. Jednakże postępowanie administracyjne, w tym odwoławcze, ma charakter dalece odformalizowany i dla skutecznego wniesienia odwołania nie jest konieczne precyzyjne postawienie konkretnych zarzutów. Dla uruchomienia pełnej kontroli instancyjnej, nie ograniczonej do argumentów zawartych w odwołaniu, wystarczające jest wyrażenie niezadowolenia z zaskarżanej decyzji, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 128 k.p.a. Organ odwoławczy nie będąc związany argumentacją zawartą w odwołaniu, obowiązany jest do rozpoznania sprawy od nowa, biorąc pod uwagę z urzędu wszystkie istotne okoliczności faktyczne, w tym nieznane skarżącemu. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z modelem postępowania odwoławczego przyjętym w polskim porządku prawnym w postępowaniu administracyjnym, zakres tego postępowania nie jest uzależniony od sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezsporne jest, iż uprawnienia procesowe osób znajdujących się w sytuacji podobnej do skarżącego doznają istotnych ograniczeń, jednak ograniczenia te nie pozbawiają takich osób prawa do wniesienia skutecznego środka odwoławczego w tym środka, o którym mowa w przepisach dyrektywy 2003/109/WE. Skarżący miał zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie i z uprawnienia tego skorzystał zarówno w odwołaniu, jak i w później składanych pismach procesowych. Wnosząc odwołanie, doprowadził do ponownego rozpatrzenia jego sprawy przez organ II instancji. Wobec tego, wbrew sugestiom skarżącego, sposób w jaki zastosowano w sprawie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, nie pozbawił Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie możliwości kontroli procesu decyzyjnego. Skarżący formułując ten zarzut pominął, że zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga stanowi pismo procesowe niewymagające zachowania wyjątkowej formy, a zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla uwzględnienia skargi nie jest wymagane potwierdzenie postawionych w niej zarzutów, a Sąd na mocy art. 134 i 145 p.p.s.a. może uchylić decyzję, dostrzegając uchybienia nie wskazane w ogóle przez stronę.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ograniczeń w dostępie do części materiału dowodowego, Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Wskazał, że jest związany wyrokami wydanymi w sprawach dotyczących odmowy dostępu do dokumentów zawierających informacje niejawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. S..

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, polegające na:

1) niezastosowaniu art. 47 akapit pierwszy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w związku z artykułem 10 dyrektywy 2003/109/WE oraz w związku z błędną wykładnią art. 6 ustawy o cudzoziemcach, w wyniku czego Sąd I instancji uznał, że skarżącemu przysługiwał skuteczny środek prawny przed sądem w związku z cofnięciem mu statusu rezydenta długoterminowego pomimo braku zamieszczenia w decyzjach organów obu instancji uzasadnienia faktycznego wskazującego na fakty, na podstawie których Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego uznała, że zachodzą wobec skarżącego okoliczności, o których mowa w art. 215 ust 1 punkt 2 ustawy o cudzoziemcach;

2) niezastosowaniu art. 45 Konstytucji w zw. z art 8 ust. 2 Konstytucji oraz w związku z art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 10 ustęp 2 dyrektywy 2003/109/WE, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że mimo braku uzasadnienia faktycznego decyzji organów obu instancji skarżący nie został pozbawiony prawa do niezależnego i niezawisłego, jak również bezstronnego sądu;

3) niezastosowaniu art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC) w związku z artykułem 8 ust. 1 EKPC (poprzez nieposzanowanie życia prywatnego skarżącego), w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że prawo skarżącego do skutecznego środka odwoławczego nie zostało naruszone;

4) błędnej wykładni art. 215 ust. 1 pkt 2. ustawy o cudzoziemcach, tj. w sposób niezgodny z treścią art. 9 ustęp 3 dyrektywy 2003/109/WE, w wyniku czego Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie jest uwarunkowane popełnieniem przestępstwa przez uprawnionego cudzoziemca;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie przez organy administracji za udowodnione okoliczności faktycznych, co do których skarżący nie mógł się wypowiedzieć;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez uniemożliwienie skarżącemu jakiejkolwiek polemiki z ustaleniami organów administracji, co było wynikiem braku chociażby ogólnego wskazania przyczyn, dla których Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a za nią organy administracji, uznali dalszy pobyt skarżącego w Polsce za zagrażający bezpieczeństwu państwa polskiego;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak weryfikacji prawdziwości materiałów dowodowych dostarczonych przez Szefa ABW, a więc poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego;

4) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tych decyzji.

Jednocześnie, z uwagi na mieszany, materialno-proceduralny charakter przepisów artykułu 47 Karty Praw Podstawowych Unit Europejskiej, art. 45 Konstytucji oraz art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, z ostrożności procesowej sformułowano również następujące zarzuty naruszenia prawa procesowego:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 47 akapit pierwszy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że skarżącemu przysługiwał skuteczny środek prawny przed sądem w związku z cofnięciem mu statusu rezydenta długoterminowego pomimo braku zamieszczenia w decyzjach faktów, na podstawie których Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a za nią organy administracji uznały, że zachodzą wobec Skarżącego okoliczności, o których mowa w art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach;

2) art. 45 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz w związku z art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że mimo braku uzasadnienia faktycznego decyzji skarżący nie został pozbawiony prawa do niezależnego i niezawisłego, jak również bezstronnego sądu;

art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC) w związku z art. 8 ust. 1 EKPC, w wyniku czego Sąd I nstancji błędnie uznał, że prawo skarżącego do skutecznego środka odwoławczego nie zostało naruszone.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 p.p.s.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2018 r. Rada do Spraw Uchodźców wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Podstawą materialnoprawną decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji był przepis art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE cofa się cudzoziemcowi, jeżeli stanowi on rzeczywiste i poważne zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten ma charakter związany, a zatem zaistnienie przesłanek w nim wymienionych nie pozostawia organom żadnej możliwości wyboru treści decyzji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. W rozpoznawanej sprawie nie może jednak budzić wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił trafność rozstrzygnięcia organów administracji co do zaistnienia okoliczności zobowiązujących do cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w oparciu o przepis art. 215 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca nie powiązał przesłanki cofnięcia zezwolenia z prawomocnym ukaraniem cudzoziemca wyrokiem. Potwierdzeniem trafności rozstrzygnięcia organów są również przepisy dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L.2004.16.44 - dalej: "dyrektywa 2003/109/WE"). Z przepisów tych nie wynika, aby cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia możliwe było wówczas gdy został on prawomocnie ukarany wyrokiem sądu. Podkreślić należy, że z motywu 8 dyrektywy 2003/109/WE wynika, że obywatele państw trzecich, którzy pragną uzyskać status rezydenta długoterminowego, nie powinni stanowić zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/109/WE Państwa Członkowskie mogą przewidzieć, że rezydent długoterminowy traci status rezydenta długoterminowego, jeżeli stanowi on zagrożenie dla porządku publicznego, ze względu na powagę popełnionych przez niego przestępstw, jeżeli zagrożenie nie stanowi powodu do wydalenia w rozumieniu art. 12 dyrektywy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak dostępu do materiałów niejawnych wskazać należy, że kwestia prawidłowości postanowień odmawiających skarżącemu dostępu do materiałów niejawnych, została prawomocnie rozstrzygnięta. W toku rozpatrywania sprawy toczyły się trzy postępowania wpadkowe, dotyczące odmowy przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne" i "poufne". Postępowania te zakończyły się ostatecznymi postanowieniami Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które były przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wszystkich tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygnaturach akt: II OSK 2358/15, II OSK 3021/15 oraz II OSK 2271/16 - oddalił skargi kasacyjne. Każdy sąd - w myśl art. 170 p.p.s.a. – związany jest tymi orzeczeniami. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 732). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie nie mógł przyjąć stanowiska odmiennego, zmierzającego do ujawnienia skarżącemu treści materiałów niejawnych.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. oraz w zw. z art. 10 ustawy o cudzoziemcach. Organ odwoławczy słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stanowisko skarżącego nie uwzględnia właściwej wykładni i zastosowania art. 74 k.p.a. jak i treści art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zauważyć należy, że art. 74 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny i kategoryczny przewiduje wyłączenie jawności dla strony materiałów oznaczonych klauzulą "tajne" i "ściśle tajne". Zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenie dostępu dla dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych, stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika to z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w związku z badaniem konstytucyjności ograniczenia prawa strony w zakresie dostępu do informacji niejawnych i zapoznania się z motywami uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w sprawach dotyczących cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. Trybunał, badając konstytucyjność art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 421 i 650) w wyroku z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt SK 8/14, nie zakwestionował ograniczenia prawa strony do zapoznania się z informacjami niejawnymi. Trybunał uznał, że brak dostępu osoby, której cofnięto poświadczenie bezpieczeństwa, do informacji niejawnych, które wpłynęły na decyzję o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa, zawartych w uzasadnieniu wyroku, stanowi przydatne, konieczne oraz proporcjonalne ograniczenie jej praw konstytucyjnych. W tym bowiem zakresie wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, uzasadnia ograniczenie praw skarżącego, o których stanowią art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że polski system prawny spełnia wymóg art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Skarżący może skorzystać z kilku środków zaskarżenia - odwołania od decyzji organu I instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne. Ponadto w toku postępowań cudzoziemiec może korzystać z trybu zażaleniowego i zaskarżania do sądu administracyjnego postanowień organów administracji o odmowie wglądu w akta zawierające informacje niejawne. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę. Zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE cudzoziemiec tracący status rezydenta długoterminowego UE powinien mieć prawo do wniesienia środka zaskarżenia w danym Państwie Członkowskim. Cudzoziemiec powinien mieć możliwość realnego odwołania się od decyzji pozbawiającej go statusu rezydenta długoterminowego, a nie tylko formalną dopuszczalność złożenia odwołania. Oceniając, czy dany środek odwoławczy stanowi efektywny środek zaskarżenia w rozumieniu art. 10 ust. 2 jak i art. 12 ust. 4 dyrektywy 2003/109/WE, należy mieć na względzie specyfikę danego porządku prawnego. W ocenie Sądu, z treści przywołanych przepisów dyrektywy 2003/109/WE, nie można wywodzić zakazu posługiwania się informacjami niejawnymi, jak również regulacja ta nie wyklucza dopuszczalności ograniczenia uzasadnienia faktycznego decyzji wydawanych w tego typu sprawach. Skarżący niewątpliwie napotkał trudności w sformułowaniu stanowiska procesowego oraz w sporządzeniu odwołania. Jednakże postępowanie administracyjne, w tym odwoławcze, ma charakter dalece odformalizowany i dla skutecznego wniesienia odwołania nie jest konieczne precyzyjne postawienie konkretnych zarzutów. Dla uruchomienia pełnej kontroli instancyjnej, nie ograniczonej do argumentów zawartych w odwołaniu, wystarczające jest wyrażenie niezadowolenia z zaskarżanej decyzji, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 128 k.p.a. Organ odwoławczy nie będąc związany argumentacją zawartą w odwołaniu, obowiązany jest do rozpoznania sprawy od nowa, biorąc pod uwagę z urzędu wszystkie istotne okoliczności faktyczne, w tym nieznane Skarżącemu. Zgodnie z modelem postępowania odwoławczego przyjętym w polskim porządku prawnym w postępowaniu administracyjnym, zakres postępowania odwoławczego nie jest uzależniony od sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem Sądu, decyzje organów obu instancji wypełniły wszystkie wymogi wskazane w dyrektywie 2003/109/WE. Cudzoziemiec poznał też wnioski płynące z dokumentów niejawnych, tj. stanowienie przez niego poważnego i rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. W Polsce podobne zasady jak w postępowaniu odwoławczym obowiązują w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem I instancji. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji miał możliwość zweryfikowania zasadności cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Podkreślić należy, że polskie ustawodawstwo przewiduje instrumenty zapewniające kontrolę działań organów w sprawach tego rodzaju, jakim jest sprawa objęta rozpoznawaną skargą kasacyjną. Tego rodzaju instrumentem jest dwuinstancyjna sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć organu realizowana poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w dalszej kolejności poprzez wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądowa kontrola legalności działań organu nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej, tj. do zbadania, czy decyzja o cofnięciu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE została wydana z poszanowaniem podstawowych wymogów procesowych. Obejmuje ono obowiązek sądu administracyjnego zarówno zapoznania się z niejawnym materiałem dowodowym, jak też oceny jego wiarygodności. Uznać należy, że powyższe stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw cudzoziemca. Regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i nie ograniczają kompetencji sądów administracyjnych co do zakresu sprawowanej kontroli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie oznacza automatycznie, że naruszone zostało prawo skorzystania ze skutecznego środka odwoławczego i w związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 52 ust. 1 KPP wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą być przewidziane w ustawie i szanować istotę tych praw i wolności.

Dostrzec również należy, że Europejski Trybunał Praw Człowieka (Wielka Izba) w wyroku z dnia 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga nr 35289/11) wypowiedział się w sprawie równowagi pomiędzy prawem do skutecznej ochrony sądowej a wymogami związanymi z bezpieczeństwem państwa. ETPC doszedł do wniosku, że równowaga ta w rozpoznawanej sprawie nie została dotknięta w takim stopniu, aby zaszkodzić samej istocie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego. Dla Trybunału decydującym argumentem było to, że sądy krajowe miały nieograniczony dostęp do wszystkich dokumentów niejawnych, jurysdykcja sądu krajowego obejmowała wszystkie fakty w sprawie i nie ograniczała się do badania przyczyn wskazanych przez wnioskodawcę. Zauważyć przy tym należy podobieństwo polskiej i czeskiej procedury w odniesieniu do wykorzystywania materiałów niejawnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, za niezasadny należy uznać zarzut nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i bezprawnego oddalenia skargi.

Konkludując, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.