Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.K. - Firma N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 555/07 w sprawie ze skargi C.K. - Firma N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 555/07 oddalił skargę C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego.

Sad orzekał w następującym stanie faktycznym:

Skarżącemu - Panu C.K., Dyrektor Zarządu Dróg w O., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. zezwolił na zajęcie pasa drogi wojewódzkiej na umieszczenie stanowiska handlowego na ulicy R. w O., o łącznej powierzchni 15 m2, na okres od 15 kwietnia 2005 r. do 30 listopada 2006 r.

W dniu 29 marca 2007 r. skarżący złożył wniosek o ponowne wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przy ulicy R.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, 2, 3, 4 i 12 ustawy z dnia 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), dalej u.d.p. oraz § 2 ppkt a) załącznika do uchwały Nr XXIX/257/04 Rady Miasta O. z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w O., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.495 zł za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego. Organ w uzasadnieniu podniósł, że w dniu kontroli tj. w dniu 29 marca 2007 r. skarżący nie posiadał zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego oraz nie złożył nowego wniosku w celu uzyskania takiego zezwolenia w odpowiednim terminie. Organ wskazał, że wpłacenie przez skarżącego kwoty 1.200 zł, która miałaby być opłatą za zajmowanie pasa drogowego za okres 3 miesięcy nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Kwota ta może być jedynie, na wniosek wpłacającego, zaliczona na poczet kary pieniężnej. Organ wyjaśnił ponadto, że kara została obliczona w wysokości odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 i liczby dni zajmowania pasa oraz została powiększona dziesięciokrotnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., orzekając na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 14 września 2007 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu SKO podało, że w myśl art. 40 ust. 12 udp. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej w sposób który wskazał organ I instancji. W związku z tym, że skarżący nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 grudnia 2006 r., organ zobowiązany był z urzędu do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 40 udp. SKO wskazało, że o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego skarżący został powiadomiony pismem z dnia 15 marca 2007 r., nie został więc naruszony art. 61 § 4 Kpa. SKO nie zgodziło się z argumentacją skarżącego, iż to właściwe organy powinny poinformować go o konieczności złożenia pisemnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., oddalając skargę na powyższą decyzję uznał, że organy administracyjne w niniejszej sprawie zastosowały prawidłowo przepisy zezwalające na nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 udp. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący zajmował pas drogowy bez wymaganego zezwolenia w okresie od 1 grudnia 2006 r. do 29 marca 2007. Zasadnie zatem zarządca drogi nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 udp. Przepisy te mają charakter obligatoryjny i nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania braku winy w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego, iż nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Sąd podał, że pismo, mimo braku oznaczenia "zawiadomienie" spełniało wymogi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w rozumieniu art. 61 § 4 Kpa. WSA w O. stwierdził również, że w postępowaniu administracyjnym organy zebrały materiał dowodowy oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny, a zaskarżona decyzja spełniała wymagania przewidziane prawem, nie doszło więc do naruszenia art. 7, 77 i art. 107 Kpa.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o jego przesłuchanie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sąd orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Prowadzenie jakichkolwiek dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne, bowiem w postępowaniu sądowadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego, lecz jedynie ocenia, czy organy administracyjne ustaliły ten stan zgodnie z obowiązującymi regułami.

C.K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Wniósł o ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako p.u.s.a. oraz art. 77 i 80 Kpa. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd:

wadliwego przyjęcia za organami, że skarżący wniosek w wydanie decyzji złożył w dniu 29 marca 2007 r., w sytuacji gdy skarżący wniosek ten złożył wcześniej dokładnie przed upływem okresu obowiązywania decyzji za okres 15 kwietnia 2005 do 30 listopada 2006 r., domagając się przed organem wydania decyzji dotyczącej kolejnego okresu zajmowania przez niego pasa drogowego - części chodnika przy ul. R. w O.,

wadliwej oceny prawnej okoliczności faktycznej dokonanej przez organy, że mimo, iż zachowanie skarżącego wskazywało na wolę dalszego zajmowania pasa m.in. uiścił on stosowną opłatę oraz mino, iż organ znał treść oraz zakres podania skarżącego, uznano, że skarżący nie domagał się wydania decyzji na kolejny okres przed upływem poprzedniego i zajmował pas drogi bez zezwolenia,

wadliwej oceny prawnej okoliczności faktycznej dokonanej przez organy w tej postaci, że przyjęto, iż strona "miała świadomość obowiązującej procedury związanej z uzyskaniem przedmiotowego pozwolenia, posiadając już takie zezwolenie za okres poprzedni", podczas gdy skarżący temu nie przeczy i zachowywał się zgodnie z wnioskiem oraz tak jak dotychczas uiszczał należne opłaty. Stąd też wyłącznie zaciemnienie obrazu sprawy działającemu starannie obywatelowi przez niekompetentnego urzędnika spowodowało, że ten pisemnego wniosku nie złożył w terminie, mimo że żądanie swe organowi podał, które ten jednak bezprawnie zignorował. Przeciwna ocena tego stanu rzeczy sprawia, że ochrona prawna z przepisów art. 8, 9 i nast. Kpa. stała się iluzoryczna.

2. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a w zw. z art. 8 i 9 Kpa poprzez ich błędną

interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na tolerowaniu przez sąd wadliwej oceny prawnej okoliczności faktycznej dokonanej przez organy w tej postaci, że organ poprzez urzędnika go reprezentującego powinien w toku bieżących czynności zmierzać do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem. Tymczasem urzędnik, znając zakres i treść wniosku skarżącego, zbywał go oraz odsyłał na inny dzień tłumacząc, że "nie uzyskał jeszcze wytycznych i nie wie co zrobić z ulicą R." i negatywne skutki tej dezinformacji oraz wadliwych pouczeń bezprawnie przerzucił na skarżącego.

3. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a w zw. z art. 61 § 1 i 2, art. 63 § 1, art. 64 § 2

i art. 67 § 2 pkt 1 Kpa poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu przez Sąd

pominięcia przez organy wywiedzenia skutków prawnych z zaistnienia przesłanek ze wszystkich oznaczonych tu przepisów prawa, a to wszczęcia postępowania, żądania strony i działania zgodnie z żądaniem strony, oraz ustnego wniesienia podania a także sporządzenia protokołu z tych czynności i rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem, co doprowadzało do niewydania decyzji o której mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 ust. 3, 6,8,11 udp. (zgoda na zajmowanie pasa), a znów niezastosowanie tych przepisów jest przejawem naruszenia przez sąd także art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 7 i 77 Konstytucji RP,

pominięcia przez organy wywiedzenia skutków prawnych z zaistnienia przesłanek ze wszystkich oznaczonych tu przepisów prawa oraz uznania, że "strona nie składała innych pism jak również nie żądała zaprotokołowania swojego żądania". Strona wyraża swą wolę przed organem i gdy nie czyni tego pisemnie wraz z podpisem, o którym pisze sąd to obowiązkiem organu jest zaprotokołować owe żądanie, a nie oczekiwać na żądanie zaprotokołowania swojego żądania - jak chce tego WSA w O. Taka ocena prawna już dyskwalifikuje zaskarżone orzeczenie.

4. art. 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy sąd mógł przeprowadzić dowody uzupełniające przykładowo w postaci pisemnego zapisu z nagranej rozmowy z urzędnikiem. Nade wszystko jednak z tej przyczyny, że okoliczności w zakresie kontaktów skarżącego i jego żony z urzędnikiem mają doniosłe znaczenie w sprawie i tylko ich prawidłowa ocena pozwala dalej uznać czy postępowanie zostało wszczęte, a jeśli nie to, dlaczego oraz czy skarżący złożył ustne podanie i jeśli tak to, dlaczego tego nie zaprotokołowano - dopiero w oparciu o te informacje można było przejść do ocen materialnoprawnych, które obecnie są przedwczesne i sąd je zaakceptował.

5. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie (oraz dalszych tu wymienionych) polegające na zastosowaniu art. 151 p.p.s.a będące konsekwencją wadliwego zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. (kara) zamiast art. 145 §1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p,s.a. w sytuacji gdy ziściły się przesłanki z art. 40 ust. 3 u.d.p. (opłata).

II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. naruszenie:

1. art. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tj. nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, który w oparciu o błędne ustalenia faktyczne poczynione z naruszeniem przepisów postępowania uznał, że ziściły się przesłanki do zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. (wydanie decyzji sankcyjnej) podczas gdy skarżący wnioskował o wydanie decyzji w przedmiocie wydania zgody na zajęcia pasa drogowego w czasie, gdy obowiązywała dotychczasowa decyzja w tym przedmiocie. Dodatkowo, wyłącznie bezprawne działania organu polegające na ignorancji wniosków i podań skarżącego doprowadziły do pozornego wytworzenia sytuacji o której mowa w art. 40 ust. 12 cytowanej ustawy (wydanie decyzji sankcyjnej).

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie będące konsekwencją tolerowania wad postępowania administracyjnego, co doprowadziło sąd do uznania, że skarżący opierał się na argumentacji celowościowej i słusznościowej podczas gdy wyłączenie przez pryzmat kryterium legalności należało uznać, że zachowanie skarżącego przed organem było prawnie doniosłe, a przede wszystkim ignorancja organu opisana powyżej wywołuje skutki prawne w postaci naruszenia art. 6 - 9 k.p.a. co ma już walor normatywny i sprawia, że wydana decyzja nie odpowiada prawu, przez co sąd naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ale także art. 134 § 1 p.p.s.a.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 40 ust. 3 u.d.p.

poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracji a nade wszystko, na nierozważeniu istoty sprawy i nadaniu jej rozpoznaniu błędnego kierunku poprzez wywody o obligatoryjnym nałożeniu kary (str. 6 uzasadnienia) podczas gdy skarżący nie przeczy, że zastosowanie kary jest obligatoryjne lecz trafne byłoby tu podanie ust. 12, a nie ust. 3 art. 40 u.d.p. jak uczynił sąd lecz przede wszystkim skarżący zarzuca, że wadliwie ustalono, że wniosku o decyzję nie złożył. Innymi słowy organ nie był uprawniony do nałożenia kary, a znów sąd przyjął te ustalenia za swoje bez ich jakiejkolwiek weryfikacji - wbrew art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie naruszono art. 174 pkt. 2 p.p.s.a tolerując dowolną ocenę dowodów dokonaną przez organy,

4. art. 40 ust. 16 u.d.p. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu pierwszeństwa przepisom wykonawczym wydanym na podstawie zawartej tutaj delegacji ustawowej ponad zasady postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 6-16 k.p.a, przez co sąd naruszył również art. 3 §1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w ustawie, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, które również naruszył. Po raz kolejny stanowisko wyrażone przez sąd (str. 7 uzasadnienia) prowadzi do wniosku, że ochrona prawna gwarantowana art. 6-16 k.p.a. jest iluzoryczna ponieważ sąd, tak jak organy, przepisy prawa stosuje w oderwaniu od ich ducha oraz ratio legis.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawę kasacyjną stanowi:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty zakreślają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, zbiór LEX nr 148732).

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie spełnia wyżej wymienione wymogi, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonana przez WSA w O. analiza zaskarżonej decyzji, nakładającej na skarżącego karę pieniężną oraz całego postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji jest prawidłowa i nie budzi wątpliwości.

Wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół odmiennej, niż to uczynił organ oceny stanu faktycznego i twierdzenia, iż skarżący przed upływem terminu do wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego przy ul. R. w O. , a więc przed dniem 30 listopada 2006 r. działajac poprzez swego pełnomocnika składał wniosek w formie ustnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres oraz że nie został przez urzędnika poinformowany o konieczności złożenia wniosku w formie pisemnej. Wobec tego, w ocenie skarżącego, mimo złożenia wniosku w formie ustnej, organ wymierzając karę na podstawie art. 40 ust. 12 dopuścił się naruszenia art. 6-9 Kpa., art. 61 § 1 i 2 , art. 63 § 1, art. 64 § 2 i art. 67 § 2 pkt 1 Kpa oraz art. 7 i 77 Konstytucji RP. Uchybień tych nie dostrzegł Sąd I instancji, przez co zdaniem skarżącego naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Powyższe zarzuty są niezasadne. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa. postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia przedmiotu i zakresu żądania oraz potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku, w którym strona, znajdując oparcie w określonej normie prawnej, zwraca się do organu administracji publicznej z opartym na przepisie prawa materialnego żądaniem załatwienia sprawy.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 14 § 1 Kpa. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności. Z zasady tej wypływa obowiązek dla organów administracji publicznej, ale również dla stron postępowania administracyjnego, załatwiania spraw w formie pisemnej. Odnosi się on nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. wydania rozstrzygnięcia kończącego dany etap postępowania, ale do szeregu czynności poprzedzających wydanie decyzji bądź innego aktu, w formie którego załatwiono sprawę. Zgodnie z art. 14 § 2 Kpa. sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepisy prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być jednak utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Zasada pisemności znajduje rozwinięcie w art. 63 § 1 i § 2 Kpa. Przepisy te dysponują pisemną formę składania żądań, wyjaśnień, odwołań czy zażaleń i nakładają na osoby składające takie podania obowiązek określenia żądania i wskazania swoich danych podstawowych celem umożliwienia organowi zidentyfikowania podmiotu wnoszącego podanie. Przewidziana prawem możliwość złożenia podania ustnie, jak wynika z art. 63 § 3 Kpa. ograniczona jest do sytuacji, w których składający podanie z określonych względów nie może tego uczynić. Osoba korzystająca z takiej możliwości powinna swoją wolę ustnego wniesienia podania wyraźnie i jednoznacznie zamanifestować, zaznaczając iż składa określonej treści wniosek i żądając przedstawienia jej protokołu z zaprotokołowanym żądaniem do podpisania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, iż przepisem stanowiącym podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust 1 i 2 udp. Postępowanie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. prowadzone jest na wniosek strony. To strona, kierując żądanie do zarządcy drogi określa wszelkie niezbędne elementy planowanego zajęcia, w szczególności lokalizację pasa drogowego, który chciałaby zająć, oraz okres w którym zamierza tenże pas zajmować. W rozpoznawanej sprawie, co podkreślił Sąd I instancji, skarżący miał świadomość, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga złożenia stosownego wniosku. Świadczy o tym fakt, że w dniu 15 kwietnia 2005 r., przed wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres od 15 kwietnia 2005 do 30 listopada 2006 r. taki wniosek złożył. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż skarżący nie złożył w formie pisemnej wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym terminie, a więc postępowanie w sprawie wydania zezwolenia nie mogło zostać uruchomione. Powyższe skutkowało stanem, w którym skarżący od dnia 1 grudnia 2007 r. tj. od dnia wygaśnięcia udzielonego wcześniej zezwolenia zajmował pas drogowy bezprawnie tzn. bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia zarządcy drogi. Stan taki stwierdzony przez uprawniony do tego organ, zgodnie z obowiązującymi przepisami skutkował obowiązkiem organu nałożenia kary pieniężnej. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się, z Sądem I instancji, że kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nałożona została zgodnie z prawem.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 udp. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane wyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 udp.). Zezwolenie to skutkuje, stosownie do ust. 3 cyt. artykułu, pobraniem opłaty. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 - 6. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 udp. uzależnione jest od stwierdzenia określonego tym przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, w dacie wydania decyzji podlegającej kontroli WSA, na ten stan składały się łącznie trzy okoliczności 1. zajęcie 2. pasa drogowego oraz iż 3. zajęcie to dokonało się ono bez wymaganej zgody, a więc bezprawnie. Stan taki nie był w rozpoznawanej sprawie kwestionowany, podnoszono jedynie, iż skarżący został wprowadzany w błąd przez urzędnika zarządcy drogi, a składany ustanie wniosek nie został zaprotokołowany i następnie rozpatrzony. Jak już wyżej była o tym mowa, obowiązek nałożenia kary pieniężnej powstaje w przypadku stwierdzenia stanu rzeczy kwalifikującego do jej zastosowania. Bez wpływu na to obligatoryjne działanie organu pozostają okoliczności towarzyszące, które doprowadziły do stanu niezgodnego z prawem. Skarżący, który legitymował się wcześniejszym zezwoleniem, był świadomy obowiązujących procedur i było mu wiadome, iż z upływem terminu udzielonego zezwolenia, obowiązany jest albo uzyskać kolejne zezwolenie, albo przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Jeżeli nie zaistniał żaden z tych stanów, zasadnie przyjął Sąd, że skarżący zajmował pas drogowy bezprawnie, co w konsekwencji musiało skutkować nałożeniem kary pieniężnej, której wysokości skarżący nie kwestionował. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 ust 1. lit a) i li. c) p.p.s.a., wobec prawidłowego oddalenia skargi na decyzję SKO w O.

Nie można również Sądowi zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważnie okoliczności, czy wniosek o zajęcie pasa drogowego został złożony przed dniem wygaśnięcia zezwolenia. WSA w O. wbrew twierdzeniom skarżącego, odniósł się do kwestii złożenia wniosku, uznając, że skarżący nie wnioskował o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego po dniu 30 listopada 2007 r.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. bowiem znajduje on zastosowanie wyłącznie w stanach istotnych wątpliwości, bez wyjaśnienia których nie jest możliwa ocena, czy organ administracyjny w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a fakt niezłożenia pisemnego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego potwierdza nawet autor skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.