Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Rzeszowie, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 534/08 w sprawie ze skarg J. H. , E. D. , A. S. , Z. S. , I. G. , W. K. , B. K. , A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. po rozpoznaniu skarg J. H., E. D., A. S. , Z. S., I. G., W. K., B. K. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz. 721), art. 28, art.. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obwodnicy Ropczyc w ciągu drogi krajowej nr 4 Jędrzychowice – Korczowa od km 561 + 357 do km 565 + 454 dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oddział w Rzeszowie. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na wniosek inwestora przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w oparciu o art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz. 954), gdyż przed dniem wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, jest kompletny, został opracowany przez uprawnione osoby, załączono do niego wszelkie niezbędne uzgodnienia, opnie i zezwolenia. Projekt budowlany uwzględnia wykonanie przewidzianych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zabezpieczeń chroniących środowisko przed hałasem i innymi uciążliwościami. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 stycznia 2008 r. po rozpatrzeniu odwołań J. H. , A. W. , W. K. i B. K. , uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Uznał, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Bez kolizji z prawem własności i istniejącą zabudową nie da się zbudować obwodnicy po północnej stronie miasta, natomiast po stronie południowej od blisko 40 lat jest zarezerwowany obszar pod budowę obwodnicy.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego:

J. H., Z. S., I. G., A. S. i E. D. zarzucili naruszenie: art. 107 § 1, art. 10 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., art. 25 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, art. 46 ust. 1a pkt 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Skarżąca A. W. zarzuciła naruszenie: art. 107 § 1 k.p.a., art. 7 – 10 k.p.a., art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 w zw. z art 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 – 35 Prawa budowlanego, art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

W. K. zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a.; art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., a także przepisów ochrony środowiska.

B. K. zarzuciła naruszenie: art. 107§ 1 k.p.a., art. 7 i 10 k.p.a., art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 46 Prawa ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku uznał, że skargi są zasadne, chociaż z innych względów niż w nich podniesiono. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1) wniosek uprawnionego podmiotu o przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko według przepisów dotychczasowych, 2) wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, (jeśli nie zostało wydane pozwolenie na budowę drogi) przed dniem wejścia w życie ustawy. W sprawie nie został spełniony drugi z warunków. Decyzja Wojewody Podkarpackiego nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydana została [...] kwietnia 2005 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 28 lipca 2005 r. Jednak decyzja Ministra Infrastruktury, zmieniająca i częściowo precyzująca decyzję organu I instancji zapadła w dniu [...] września 2005 r., a więc już po dniu wejścia w życie ustawy. Dlatego art. 19 ust. 2 powołanej ustawy nowelizacyjnej nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Dotyczył on bowiem sytuacji, gdy została wydana decyzja lokalizacyjna i jest ona ostateczna. Tylko decyzja ostateczna wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego postępowanie w sprawie powinno być prowadzone na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając go w całości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił mu:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten pozwala na przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko według przepisów dotychczasowych tylko wówczas, gdy przed wejściem w życie tej ustawy zostały wydane wyłącznie decyzje ostateczne o ustaleniu lokalizacji drogi, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] nie była ostateczna;

- naruszenie przepisów postępowania to jest art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.), polegające na uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, podczas, gdy po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi Sąd mógł jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a..

W oparciu o te zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) o oddaleniu skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw odrębnie reguluje i odróżnia tryb postępowania w sprawach niezakończonych decyzją ostateczną oraz w sprawach objętych wydanymi decyzjami lokalizacyjnymi. Pierwszy przypadek objęty jest art. 19 ust. 1, drugi - art. 19 ust. 2 W artykule tym posłużono się określeniami "wydanych decyzji" oraz "decyzji ostatecznych". Skoro w art. 19 ust. 2 ustawodawca nie doprecyzował, że chodzi o decyzje ostateczne, to trzeba przyjąć, że przepis ten ma zastosowanie wtedy, gdy przed wejściem w życie ustawy została wydana decyzja, a więc nie tylko decyzja ostateczna. Tak więc w sprawie zostały spełnione obie przesłanki określone w art. 19 ust. 2 ustawy. Stanowisko Sądu, iż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy w sprawie była wydana ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest błędne.

Podniesiono także, że decyzja z dnia 5 listopada 2007 r. Wojewody Podkarpackiego została wydana na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta w art. 31 ust. 2 stanowiła, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. Skoro roboty budowlane rozpoczęto wiele miesięcy przed rozpoznaniem skargi Sąd I instancji mógł brać pod uwagę jedynie wady określone w tych przepisach, a wady te mogły skutkować wyłącznie stwierdzeniem, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd uchylając zaskarżoną decyzję naruszył art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W swojej skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

1. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy została wydana decyzja lokalizacyjna i przyjęciu za datę wydanie decyzji, daty, w której decyzja ta stała się ostateczna;

2. art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz. 721 ze zm.), przez jego niezastosowanie.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby uzależnienie możliwości skorzystania z przepisów dotychczasowych w oparciu o art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r., od posiadania decyzji ostatecznej, to takie brzmienie powinien uzyskać art. 19 ust. 2 ustawy. Za datę wydania decyzji uznać należy datę podpisania decyzji.

Powołano się także na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2008 r., IV SA/Wa 1362/07 w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej – obwodnicy Ropczyc uznał, że art. 19 ust. 2 ma w pełni zastosowanie w sprawie. Podkreślono, że decyzja lokalizacyjna organu I instancji posiadała rygor natychmiastowej wykonalności.

Podniesiono także, że zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. W sprawie w dniu [...] listopada 2007 r. wydano pozwolenie na budowę, a roboty budowlane rozpoczęto, zgodnie z dziennikiem budowy już w listopadzie 2007 r.,, co a w dniu 30 maja 2008 r. zawarto umowę z wykonawca robót. Sąd I instancji mógł brać pod uwagę jedynie wady określone w tych przepisach, a wady te mogły skutkować wyłącznie stwierdzeniem, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd uchylając zaskarżoną decyzję naruszył art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji. Uchylenie zaskarżonej decyzji koliduje z nadrzędnym celem ustawy, którym jest przyśpieszenie procesu realizacji dróg publicznych. Powołano się także na ekonomiczne, gospodarcze i społeczne znaczenie budowanej obwodnicy.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne posiadają usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz. 954 ze zm.) do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla dróg krajowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy (28 lipca 2005 r.) zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie zostały wydane pozwolenia na budowę, drogi przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem: "zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi", jednocześnie w ust. 1 tego samego artykułu wyraźnie użyto określenia "decyzja ostateczna". Nie można więc, przyjmując paradygmat racjonalnego ustawodawcy, zakładać, że oba zwroty są synonimami. Czym innym jest w sposób oczywisty decyzja ostateczna, a czym innym decyzja nieopatrzona takim kwalifikatorem. Zauważyć przy tym można, iż wielokrotnie ustawodawca w przepisach przejściowych do różnych ustaw posługuje się zwrotem: "do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe", bądź też odwołuje się wprost do decyzji ostatecznych. W rozpoznawanej sprawie zaś zastosowano zwrot pośredni – w postaci – "wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi". Tak więc biorąc pod uwagę naczelną zasadę przyświecającą regulacjom dotyczącym budowy dróg krajowych - uproszczenie i przyśpieszenie postępowań zmierzających do realizacji tych dróg, należy uznać, że użyte w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy określenie "wydana decyzja" nie może być, tak jak uczynił to Sąd i instancji interpretowane jako synonim pojęcia "decyzja ostateczna". W konkluzji trzeba uznać trafność podniesionego w obu skargach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw.

Podział przepisów prawa na prawo materialne i procesowe wywołuje niekiedy kłopoty związane z zaliczeniem poszczególnych przepisów do któregoś z tych rodzajów prawa. Zdarza się bowiem, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do art. 31 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U nr 80, poz. 721 z późna. zm.), że przepisy prawa procesowego, w tym przypadku odnoszącego się do postępowania przed sądami administracyjnymi, zamieszczone zostają w ustawach materialnoprawnych. Tak więc w skardze kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad błędnie określono zarzut naruszenia powołanego art. 31 ust. 2 jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Jednak w drugiej ze skarg kasacyjnych – wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - zarzut ten został już określony właściwie.

W myśl art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić ze decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. W takiej sytuacji decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej taką wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze. Tym bardziej więc wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przeoczył obowiązywanie tego przepisu, uchylając decyzję, która, w jego ocenie naruszała przepisy postępowania i to w dodatku naruszenie to nie miało charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa, o jaki stanowił powołany przepis. Zauważyć przy tym należy, iż decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]listopada 2007 r. posiadała rygor natychmiastowej wykonalności. Nieistotne jest przy tym, że organ odwoławczy uchylił tą decyzję w części dotyczącej nadania owego rygoru, gdyż walor prawny ma wyłącznie fakt, że taki rygor decyzja ta posiadała. Na marginesie wypada zauważyć, że stanowisko uznające niedopuszczalność nadawania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi rygoru natychmiastowej wykonalności musiałoby prowadzić do uznania, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest przepisem niemożliwym do zastosowania. W tej sytuacji uznać trzeba, że ustawodawca pod pojęciem "decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności" rozumiał, zarówno decyzję organu I instancji posiadająca taki rygor, jak i decyzję ostateczną. Każda bowiem decyzja ostateczna, której wykonania nie wstrzymano posiada ze swojej istoty właśnie rygor natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło na długo przed rozpoznawaniem skargi przez Sąd I instancji. Art. 31 ust. 2 powołanej ustawy winien mieć więc w sprawie pełne zastosowanie.

Mając na uwadze podniesione wyżej wzgledy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.