Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Biłgorajskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt III SAB/Lu 74/14 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie nadania klauzuli dokumentom geodezyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt III SAB/Lu 74/14, na skutek skargi J. P. (dalej powoływany jako skarżący), w pkt I stwierdził bezczynność Starosty Biłgorajskiego w przedmiocie nadania klauzuli dokumentom geodezyjnym; w pkt II określił, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; w pkt III zobowiązał Starostę Biłgorajskiego do opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego zrealizowano prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami urzędowymi – w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; w pkt IV zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujący stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 sierpnia 2014 r. skarżący zawiadomił Starostę Biłgorajskiego zakończeniu prac geodezyjnych, polegających na podziale nieruchomości oznaczonej działkami nr [...] w miejscowości Ż. oraz przekazał sporządzony operat techniczny.

Starosta Biłgorajski dokonał weryfikacji przekazanej dokumentacji z wynikiem pozytywnym, co stanowiło podstawę do przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta nie opatrzył dokumentacji klauzulami urzędowymi.

W dniu 18 sierpnia 2014 r. skarżący wezwał Starostę Biłgorajskiego do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r., Starosta odmówił usunięcia naruszenia prawa, a opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi uzależnił od złożenia wniosku o uwierzytelnienie.

W dniu 6 września 2014 r. wykonawca prac geodezyjnych złożył stosowny wniosek o uwierzytelnienie, zaś w dniu 10 września 2014 r. organ, po naliczeniu stosownych opłat, nałożył odpowiednie klauzule na materiałach wynikowych i przekazał je wykonawcy.

Skarżący w dniu 3 września 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty Biłgorajskiego polegającą na niewykonaniu czynności materialno-technicznej polegającej na opatrzeniu z urzędu dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego zrealizowano pracę geodezyjną, odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Skarżący zarzucił, że organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) nie dokonał opatrzenia dokumentacji stosownymi klauzulami. W ocenie skarżącego, postępowanie organu prowadzi do sytuacji, w której wykonawca pracy geodezyjnej, pomimo poniesienia kosztów za udostępnienie niezbędnych materiałów z zasobu, miałby obowiązek ponoszenia kosztów dodatkowych, wynikających z rzekomej konieczności uwierzytelniania dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Starosta Biłgorajski wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie oddalenie skargi i wskazał, że skoro nadano klauzule, nie ma bezczynności organu.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dopuścił stowarzyszenie Polskie Towarzystwo Geodezyjne z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Towarzystwo poparło skargę J. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym wyrokiem z 18 grudnia 2014 r. skargę uwzględnił. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej (Starosta Biłgorajski) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku wynikającego z art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W dacie kiedy skarżący złożył pisemne zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych i przekazał Staroście Biłgorajskiemu sporządzony operat technicznego, tj. w dniu 12 sierpnia 2014 r. obowiązywały już znowelizowane przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadzone ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897).

Skutki przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określa art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym unormowaniem przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8. Powyższy przepis art. 12b ust. 5 stwarza po stronie organu administracji obowiązek opatrzenia dokumentów przyjętych do zasobu geodezyjnego, po pierwsze - wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a po drugie - opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje te prace, stosownymi klauzulami urzędowymi. Ponieważ ustawodawca w art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określił terminu do opatrzenia dokumentacji klauzulami urzędowymi, należy przyjąć, że czynność taką należy wykonać niezwłocznie po pozytywnej weryfikacji materiałów geodezyjnych i po przyjęciu tych materiałów do zasobu. W przedmiotowej sprawie Starosta Biłgorajski, po dokonaniu pozytywnej weryfikacji, w dniu 18 sierpnia 2014 r. włączył do zasobu przedłożone zbiory oraz materiały skompletowane w operacie technicznym, jednak nie wywiązał się z obowiązku opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego skarżący jako wykonawca prac geodezyjnych zrealizował prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ administracji zwrócił skarżącemu dokumenty wynikowe (mapę z projektem podziału nieruchomości) bez opatrzenia ich odpowiednimi klauzulami, a następnie pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. poinformował, że w celu opatrzenia dokumentów wynikowych konieczne jest złożenie wniosku o ich uwierzytelnienie. Stwierdzić zatem należy, że Starosta Biłgorajski pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności, bowiem do tej pory nie wywiązał się z obowiązku opatrzenia - z urzędu - dokumentacji przeznaczonej dla podmiotu, na rzecz którego skarżący jako wykonawca prac geodezyjnych zrealizował prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Okoliczność, że Starosta Biłgorajski nadał odpowiednie klauzule urzędowe na wniosek skarżącego z dnia 6 września 2014 r., nie ma wpływu na ustalenie, że organ pozostaje w bezczynności. Klauzule te zostały bowiem nadane w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 914, dalej powoływanego jako "rozporządzenie z dnia 8 lipca 2014 r."), które nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Do niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego, wynikającego z akt sprawy administracyjnej, ma bowiem zastosowanie przepis art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób wyraźny regulujący obowiązki organu administracji publicznej wynikające z przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego. Opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizuje prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest oczywistą konsekwencją pozytywnego wyniku weryfikacji i przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego. Ustawodawca nie uzależnił dokonania takiej czynności od uiszczenia jakichkolwiek opłat. Co do zasady korzystanie z materiałów zasobu jest odpłatne, to nie dotyczy to sytuacji, o której mowa w art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, która wiąże się z przyjęciem dokumentów do zasobu, a nie z ich udostępnianiem, czy uwierzytelnianiem.

W tej sytuacji w ocenie Sądu, koniecznym stało się zobowiązanie Starosty Biłgorajskiego do opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego zrealizowano prace odpowiednimi klauzulami urzędowymi – w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Sąd uznał jednocześnie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Starosta Biłgorajski wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego tj.;

a) art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który przyjął zbiór danych lub inny materiał do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, bez wniosku, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie wyżej wskazanego przepisu;

b) § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

c) § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

d) § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

2) przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "Ppsa") poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy podlegała ona oddaleniu oraz nałożenie na organ obowiązku, który nie może zostać wykonany bez współdziałania skarżącego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną skarżący oraz Polskie Towarzystwo Geodezyjne w W. wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu organizację społeczną - Geodezyjną Izbę Gospodarczą w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem zarzut 1a jest trafny. W całości należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidywał szczególny tryb opatrywania dokumentów klauzulami z urzędu. Przepis art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nakazywał opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla klienta wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że w dacie wyrokowania istniały dwa odmienne tryby opatrywania dokumentów odpowiednimi klauzulami tj. na wniosek oraz z urzędu. W kontekście systemowego uregulowania w prawie geodezyjnym procedury opatrywania dokumentów klauzulami urzędowymi, przepis art. 12b ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mógł być odczytywany tak, jak dokonał tego Sąd I instancji. Szczegółowy tryb uwierzytelniania dokumentów regulowało bowiem w sposób wyłączny powołane rozporządzenie z dnia 8 lipca 2014 r. W świetle § 4 tego rozporządzenia jednym trybem uwierzytelnienia jest uwierzytelnienie na wniosek. To wykonawca prac geodezyjnych decydował bowiem o tym, które dokumenty mają być oklauzulowane, a które nie. Tym samym Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Dodatkowo oprócz wykładni systemowej, również wykładnia autentyczna dokonana przez prawodawcę wskazuje na prawidłowość powyższego rozumowania. W związku z błędnymi interpretacjami omawianego przepisu, ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 831) dokonano nowelizacji art. 12b ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 3374) wynika, że "Propozycja przyjęcia nowego brzmienia art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest związana z potrzebą wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych wynikających z zastosowania w przepisach niespójnych ze sobą pojęć. Stąd też niezbędne jest takie zredagowanie art. 12b ust. 5, które doprowadzi do spójności z treścią art. 12d ust. 2, art. 40b ust.1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami załącznika do ww. ustawy, zawartymi w Tabeli nr 16 w wierszach o lp. 3 i 4.".

W uzasadnieniu projektu wyjaśniono, że dla uniknięcia odmiennego odczytywania używanych w przepisach tożsamych pojęć, a tym samym wyeliminowania możliwych wątpliwości interpretacyjnych, a także w celu wyraźnego sformułowania możliwości dokonywania uwierzytelnienia na wniosek a nie z urzędu (z czym łączy się zagwarantowanie podmiotom, na rzecz których wykonywane są prace geodezyjne lub prace kartograficzne, prawa do określenia zakresu uwierzytelnianej dokumentacji oraz miejsca i terminu jej odbioru) proponuje się, aby art. 12b ust. 5 przyjął brzmienie: "Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilno-prawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2".

Powyższe stanowisko ustawodawcy dodatkowo potwierdza, że nigdy nie było zamiarem ustawodawcy wprowadzenie trybu uwierzytelnienia dokumentów z urzędu.

W rezultacie nie można było zarzucić Staroście Biłgorajskiemu, że pozostawał on w bezczynności, ponieważ niezwłocznie po złożeniu odpowiedniego wniosku przez wykonawcę prac geodezyjnych, w dniu 10 września 2014 r. opatrzył wskazane dokumenty klauzulą. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw, aby na podstawie art. 149 § 1 Ppsa zobowiązywać organ do opatrzenia dokumentów drugą klauzulą z urzędu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto Sąd postanowił o odstąpieniu od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.