Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Grzesik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 772/15 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. II SA/Wa 772/15, oddalił skargę K. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów II rocznika aplikacji sędziowskiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. – dalej jako "k.p.a."), w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r. poz. 1230, z póź.zm. - dalej "u.k.s.s.p."), po rozpatrzeniu odwołania K. G. (zwanej dalej skarżącą) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów II rocznika aplikacji sędziowskiej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie podzielił argumentów skarżącej, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie skreślenia z listy aplikantów aplikacji sędziowskiej.

Minister wyjaśnił, że kwestią mającą znaczenie w niniejszej sprawie, w odniesieniu do uzasadnienia odwołania skarżącej i kwestionowania przez nią wydania zaskarżonej decyzji, jest charakter prawny dokonanego przez Dyrektora Krajowej Szkoły skierowania skarżącej do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego. Skierowanie to zostało dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 u.k.s.s.p. stosowanego w niniejszej sprawie w związku z art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Dyrektor Krajowej Szkoły zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad wyboru miejsca odbywania stażu w ramach aplikacji sędziowskiej doprecyzował tryb, w jakim następuje dokonywanie wyboru przez aplikantów miejsca odbywania stażu. Wybór ten jest dokonywany podczas rekrutacji przeprowadzanej w obecności wszystkich uprawnionych aplikantów, na którą każdy aplikant ma obowiązek stawić się osobiście albo przez pełnomocnika umocowanego pisemnym pełnomocnictwem (§ 3 pkt 1 zarządzenia).

Dokonanie wyboru miejsca stażu odbywa się w drodze ustnego oświadczenia aplikanta lub jego pełnomocnika, obejmującego wskazanie sądu ujętego w wykazie. Oświadczenia są odbierane od każdego z obecnych na rekrutacji zgodnie z kolejnością umieszczenia na liście rankingowej (§ 4 ust. 2 zarządzenia).

W przypadku, aplikanta, który nie złożył oświadczenia w sposób powyżej wskazany, wybór miejsca odbywania stażu następuje w trybie § 4 ust. 4 zarządzenia, zaś w stosunku do aplikanta który nie złożył oświadczenia i nie ma podstaw do zastosowania uregulowania przewidzianego w § 4 ust. 4 zarządzenia, zgodnie z § 5 zarządzenia Dyrektor Krajowej Szkoły kieruje do miejsca odbywania stażu, które pozostało wolne po dokonaniu, w trybie § 4 tego zarządzenia wyboru przez innych aplikantów.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że powyższe zarządzenie jest wewnętrznym aktem normatywnym wydanym przez Dyrektora Krajowej Szkoły na podstawie upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 11 u.k.s.s.p. i ma moc obowiązującą tylko wobec podmiotów jemu podległych, w szczególności wobec aplikantów jako użytkowników zakładu administracyjnego. Pierwszy z wymienionych przepisów umocowuje Dyrektora Krajowej Szkoły do kierowania działalnością tego zakładu administracyjnego, drugi zaś stanowi podstawę do wydawania zarządzeń o charakterze porządkowym, do której to kategorii zarządzeń należy zaliczyć wspomniane powyżej. Przepisy tego zarządzenia precyzują i porządkują sposób realizacji uprawnienia aplikantów do wyboru miejsca odbywania stażu.

W ocenie organu odwoławczego skarżąca, podnosząc w uzasadnieniu odwołania, że podstawę skierowania aplikanta na staż stanowią przepisy zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły, nie dostrzegła jednak, że w analizowanym przypadku podstawę prawną umocowującą Dyrektora Krajowej Szkoły do wydania aktu administracyjnego w powyższym przedmiocie stanowi norma ustawowa, wyrażona w art. 35 ust. 1 u.k.s.s.p.

Przepisy zawarte w zarządzeniu Dyrektora Krajowej Szkoły z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad wyboru miejsca odbywania stażu w ramach aplikacji sędziowskiej mają jedynie charakter porządkowy, określają sposób procedowania przy dokonywania wyboru przez aplikantów miejsca odbywania stażu. Przesądza to o nietrafności wskazanego zarzutu skarżącej.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca nie zastosowała się do obowiązku nałożonego na nią w § 3 ust. 1 wskazanego powyżej zarządzenia, tj. ani nie stawiła się na rekrutację, ani też nie ustanowiła pełnomocnika w celu przekazania oświadczenia o wyborze miejsca odbywania stażu. W tej sytuacji Dyrektor Krajowej Szkoły skierował ją na staż na jedno z miejsc, które pozostały po dokonaniu wyboru przez innych aplikantów, stosownie do przepisu § 5 wskazanego zarządzenia.

W sytuacji nadesłania przez skarżącą oświadczenia za pośrednictwem poczty wskazującego preferowane przez nią miejsca odbywania stażu, które nie były już dostępne po dokonaniu wyboru przez innych uprawnionych z pierwszeństwem przed skarżącą, Dyrektor Krajowej Szkoły nie miał innej możliwości jak wyznaczyć jej miejsce odbywania stażu w oparciu o treść § 5 zarządzenia porządkowego.

Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że nie ma racji skarżąca dopatrując się w działaniu Dyrektora Krajowej Szkoły naruszenia art. 61 k.c.

W ocenie organu odwoławczego twierdzenia skarżącej, że Dyrektor Krajowej Szkoły, kierując aplikanta do odbycia stażu, powinien stosować przepisy art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 65 ust. 1 Konstytucji, art. 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 Protokołu nr 4 do tej Konwencji oraz oświadczenie woli aplikanta, co do wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy, również nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca jako użytkownik zakładu administracyjnego - aplikant Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury - ma pełną możliwość rozwiązania więzi prawnych wiążących ją z tym zakładem w sytuacji, kiedy nie akceptuje reguł obowiązujących ją jako aplikanta, zawartych zarówno w przepisach powszechnie obowiązujących (u.k.s.s.p. i rozporządzeniu), jak też w przepisach wewnętrznych aktów normatywnych wydawanych na podstawie art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 11 u.k.s.s.p., a także w wewnętrznym akcie administracyjnym wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 u.k.s.s.p. jakim jest skierowanie do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego. Dlatego też w niniejszej organ odwoławczy nie doszukał się naruszenia przysługujących skarżącej wolności wyboru miejsca zamieszkania oraz miejsca pracy.

Za bezzasadne Minister Sprawiedliwości uznał także stanowisko skarżącej, w odniesieniu do § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, że tworzona przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie tego przepisu pula etatów referendarskich przeznaczonych na potrzeby stażu referendarskiego winna uwzględniać oświadczenia woli aplikantów co do wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy. Zdaniem skarżącej nieuwzględnianie oświadczenia woli aplikantów co do wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy godzi w prawa obywatelskie zagwarantowane art. 52 ust. 1 i 3, art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2 Protokołu nr 4 do tej Konwencji oraz uchybia zasadom określonym w art. 7 i art. 92 Konstytucji RP z zw. z art. 52 pkt 2 u.k.s.s.p.

Minister Sprawiedliwości przygotowując wykaz stanowisk referendarzy sądowych przeznaczonych dla aplikantów aplikacji sędziowskiej kierowanych do odbycia stażu nie ma obowiązku uwzględniać ich preferencji co do wyboru miejsca jego odbywania, a obowiązujące unormowania prawne obowiązku takiego nie przewidują.

Etaty na potrzeby stażu referendarskiego są uzyskiwane po uprzednim ich zwolnieniu na drodze naturalnego ruchu kadrowego, przez wstrzymywanie rekrutacji na te stanowiska w trybie konkursowym. Jedynie część etatów przeznaczonych na potrzeby stażu stanowią etaty nowo utworzone.

Minister Sprawiedliwości, przydzielając etaty referendarskie na potrzeby aplikantów, jest związany treścią art. 153 b ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, który nakazuje przydzielać nowe stanowiska referendarza sądowego poszczególnym sądom przy uwzględnieniu potrzeby racjonalnego wykorzystania kadr sądownictwa powszechnego i potrzeb wynikających z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów.

Z uwagi na to, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję w niniejszej sprawie, wziął pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący okoliczności nierozpoczęcia przez skarżącą odbywania stażu referendarskiego oraz przyczyn skreślenia jej z listy aplikantów II rocznika aplikacji sędziowskiej, to Minister Sprawiedliwości, uznał ją za prawidłową.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. G.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2017 r., sygn. II SA/Wa 772/15, oddalił skargę K. G.

Sąd pierwszej instancji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. Dyrektor Krajowej Szkoły był bowiem zobowiązany na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 8 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury do skreślenia skarżącej z listy aplikantów.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2012 r. poz. 1230, z późn. zm.), który stanowi, że Dyrektor Krajowej Szkoły skreśla aplikanta z listy aplikantów, jeżeli aplikant nie rozpoczął lub przerwał odbywanie stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem, w ramach aplikacji sędziowskiej aplikanci odbywają w okresie 30 miesięcy zajęcia w Krajowej Szkole i praktyki zgodnie z programem aplikacji, a w okresie kolejnych 18 miesięcy staż na stanowisku referendarza sądowego, zgodnie z programem aplikacji. Przepisy art. 25 ust. 4 i 5 oraz art. 26 ust. 1 i 4 stosuje się odpowiednio. Minister Sprawiedliwości, wykonując delegację zawartą w art. 52 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w dniu 6 października 2011 r. wydał rozporządzenie w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292 z późn. zm.).

Zgodnie z § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, aplikant odbywa staż na stanowisku referendarza sądowego ujętym w wykazie, o którym mowa w ust. 2. Aplikantowi przysługuje prawo wyboru miejsca odbywania stażu według kolejności na liście rankingowej. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia egzaminu sędziowskiego z wynikiem pozytywnym, Dyrektor Krajowej Szkoły kieruje aplikanta do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego. Przepisy art. 34 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Sąd odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2394/15, którym została oddalona skarga kasacyjna skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2310/14 oddalającym skargę w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że "wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie pismo Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania jej do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego nie jest decyzją administracyjną. Pod tym pojęciem zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu, rozumie się "wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem, ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też służbowej "(...). Ta ostatnia przesłanka nie jest spełniona w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania aplikanta do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego, ponieważ pomiędzy organem Szkoły a skarżącą kasacyjnie zachodzi zależność organizacyjna w postaci władztwa zakładowego (...). Powyższe wnioski znajdują uzasadnienie w treści art. 39 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a zwłaszcza art. 39 pkt 4, który stanowi, że do obowiązków aplikanta należy przestrzeganie regulaminu organizacyjnego Krajowej Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych Dyrektora Krajowej Szkoły. Słusznie zatem wywiódł Sąd I instancji, że kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie te akty organów Szkoły, które są podejmowane w formie decyzji, na podstawie wyraźnego wskazania w konkretnym przepisie ustawy. I tak, w drodze decyzji rozstrzyga się np. w sprawie przyjęcia na aplikację (art. 23 ust. 1 i art. 29 ust. 1), czy skreślenia aplikanta z listy aplikantów (art. 41 ust. 1, 3 i 4). W konsekwencji przyjąć należy, że to ustawodawca zdecydował, iż zaskarżeniu podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, a więc rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków aplikanta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu z nim stosunku zakładowego. Dodać przy tym należy, że skarżąca kasacyjnie z własnej woli podjęła aplikację w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Jako absolwentka prawa miała świadomość, a przynajmniej powinna mieć świadomość, czym jest zakład administracyjny oraz, że w razie przystąpienia do niego będzie na niej spoczywał obowiązek przestrzegania regulaminu organizacyjnego Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych organów tej Szkoły (por. wyrok z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2725/13). Charakteru decyzji administracyjnej nie posiada rozstrzygnięcie organu Krajowej Szkoły w kwestii skierowania aplikanta do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego, albowiem jest ono decyzją wewnętrzną, podejmowaną w ramach programu i toku aplikacji prowadzonej przez Szkołę. W tym więc przypadku, skarżąca wyrażając alternatywnie zgodę na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie , Sądzie Rejonowym dla m. st. Warszawy w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie lub Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Woli w Warszawie, które to sądy znajdują się w miejscu jej zamieszkania i zameldowania, musiała liczyć się tym, że jej wniosek będzie podlegał ocenie właściwego organu Szkoły, a w razie uznania go za nieuzasadniony, zostanie rozpatrzony negatywnie (...)."

Sądu pierwszej instancji zgodził się z oceną Dyrektora Krajowej Szkoły określającą zachowanie skarżącej jako naruszenie obowiązków aplikanta. Pomijając motywy, jakimi kierowała się skarżąca, nie podejmując stażu w ramach aplikacji sędziowskiej, Sąd uznał, że właśnie ten fakt zignorowania przez nią prawa, w kontekście wymogów stawianych kandydatom do sprawowania funkcji sędziego, w sposób wystarczający przemawia za stwierdzeniem naruszenia obowiązków aplikanta, co w konsekwencji z zawartymi w nich dyspozycjami musiało skutkować wydaniem przez organ decyzji o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów

Sąd wskazał, że nawet, gdyby przyjąć za skarżącą, że obowiązki, które aplikant może naruszyć w sposób rażący, są określone w art. 39 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury i tylko z ich naruszeniem można wiązać sankcję skreślenia z listy aplikantów, to zauważyć należy, że w punkcie 4 tego artykułu wskazano, że do obowiązków aplikanta należy również przestrzeganie regulaminu organizacyjnego Krajowej Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych Dyrektora Krajowej Szkoły. Zatem ustawodawca nadał nawet tak nisko stojącym w hierarchii prawa aktom rangę bezwzględnie obowiązujących każdego aplikanta norm, których przekroczenie może skutkować odpowiedzialnością porządkową. Nie można więc zdaniem Sądu przyjąć, że ustawodawca z jednej strony określa jako obowiązek przestrzeganie regulaminów, zarządzeń i poleceń i wiąże z ich naruszeniem konsekwencje, wedle skarżącej mogące sięgać nawet skreślenia z listy aplikantów, z drugiej zaś strony dopuszcza możliwość ukarania za naruszenie norm umieszczonych bezpośrednio w treści ustawy jedynie w postaci upomnienia bądź nagany.

Ponadto Sąd podkreślił, że jednoznaczne brzmienie przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji i przepisów mających w sprawie zastosowanie, które zostały przytoczone w pełnym brzmieniu powyżej oznacza, że decyzja w sprawie skreślenia skarżącej z listy aplikantów nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego, lecz ma charakter decyzji związanej. Zatem na powyższe rozstrzygnięcie nie mogą mieć wpływu inne okoliczności podnoszone przez skarżącą, w tym powody, którymi kierowała się przy podjęciu decyzji o niepodjęciu stażu (zatrudnienia) na stanowisku referendarza we wskazanym przez Dyrektora Krajowej Szkoły sądzie.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał je za niezasadne. Organy nie naruszyły określonych w skardze przepisów, w tym norm konstytucyjnych. Jednocześnie Sąd wskazał, że większość z nich została podniesiona w związku z wniesioną przez skarżącą skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r., a które to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2017 r. uznał za nietrafne. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny kontrolował instancyjnie wyrok w przedmiotowo odmiennej sprawie, ale pośrednio odniósł się do kwestii związanej z decyzją o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów, która była przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

l. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP, art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz. U. 2014 poz. 1071) Dz. U. 2012 poz. 1230 ze zm., dalej u.k.s.s.p.) i błędne uznanie, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji o skreśleniu K. G. z listy aplikantów II rocznika aplikacji sędziowskiej z powodu nierozpoczęcia odbywania stażu na stanowisku referendarza sądowego;

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 184 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i art. 13 ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 Nr 61 poz. 284) przez niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie, Sąd I instancji nie odniósł się do kluczowych zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego;

- art. 10 Konstytucji RP i art. 184 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i błędne uznanie, że Dyrektor KSSiP zarzucił skarżącej naruszenie obowiązków aplikanta, o których mowa w art. 39 pkt 4 u.k.s.s.p., gdy tymczasem u podstaw decyzji o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów II rocznika aplikantów aplikacji sędziowskiej legło zarzucone jej przez organ nie rozpoczęcie odbywania tzw. Stażu;

- art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 u.k.s.s.p. i niezastosowanie art. 153 lit. a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz. U. 2014 poz. 1071) Dz. U. 2013 poz. 427, dalej u.s.p.) i błędnie uznanie, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2394/15 oddalającym skargę kasacyjną K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. II SA/Wa 2310/14 została rozstrzygnięta kwestia prawidłowości wydanego w stosunku do skarżącej skierowania;

- art. 39 pkt 4 u.k.s.s.p. i art. 41 ust. 1 pkt 5 u.k.s.s.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przepisy te mają w sprawie zastosowanie;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 i art. 8 ust. 1 sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61 poz. 284), art. 2 ust. 1 sporządzonego w Strasburgu w dniu 16 września 1963 r. Protokołu nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zapewniającego niektóre prawa i wolności inne niż już zawarte w Konwencji i Protokole nr 1 do Konwencji (Dz. U. 1995 Nr 36 poz. 175) przez niezastosowanie i błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 u.k.s.s.p. i błędne uznanie, że Dyrektor KSSiP wydając decyzję w przedmiocie skierowania egzaminowanego aplikanta sędziowskiego do podjęcia zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w ramach tzw. stażu nie musi uwzględniać tych przepisów i oświadczenia woli aplikanta co do miejsca zamieszkania i miejsca pracy;

- art. 7 Konstytucji RP, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, art. 15 ust. 2 pkt 11 u.k.s.s.p. przez niezastosowanie i błędne uznanie, iż podstawę wydanego w stosunku do skarżącej skierowania do odbycia tzw. stażu, tj. do podjęcia zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego stanowią zapisy zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wyboru miejsca odbywania stażu w ramach aplikacji sędziowskiej;

- art. 8 k.c., art. 11 k.c., art. 60 k.c., art. 61 k.c., art. 10 § 1 k.p., art. 11 k.p. przez niezastosowanie i błędne uznanie, że złożone przez skarżącą oświadczenie woli z dnia 24 sierpnia 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w jednym z czterech sądów, usytuowanych w jej miejscu zamieszkania, tj. Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla m.st. Warszawy w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Woli w Warszawie nie było skuteczne;

- § 8 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. 2011 Nr 217 poz. 1292) przez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż tworzona przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie tego przepisu pula miejsc referendarskich, przeznaczonych dla egzaminowanych aplikantów sędziowskich może nie uwzględniać oświadczeń woli aplikantów co do wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy;

- art. 1 ust. 2 u.k.s.s.p. przez niezastosowanie i pominięcie, że KSSiP jest podmiotem wyposażonym w osobowość prawną, a sposób i zasady jego funkcjonowania wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w szczególności z ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 171 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w wydanym w dniu 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2394/15 przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającym skargę kasacyjną K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2310/14 została rozstrzygnięta kwestia prawidłowości wydanego w stosunku do skarżącej skierowania;

- art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 poz. 1647, dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art.134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji w sposób nieuprawniony w części zważeniowej uzasadnienia wyroku przyjął, że Dyrektor KSSiP zarzucił skarżącej naruszenie obowiązków aplikanta, o których mowa w art. 39 pkt 4 u.k.s.s.p.;

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a, poprzez:

a. nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do zarzutów podniesionych w skardze w zakresie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia, tj. oddalenia skargi, skutkowało to przyjęciem przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego i dokonaniem błędnej oceny zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości;

b. błędnym i dowolnym przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie:

(1) nieuwzględnienia w stanie faktycznym sprawy, że nie doszło do nawiązania stosunku pracy między skarżącą a podmiotem zewnętrznym, tj. prezes sądu apelacyjnego;

(2) nieuwzględnienia w stanie faktycznym sprawy, że Prezes Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu nie mianował skarżącej na stanowisko referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W. Nie mógł tego uczynić, ponieważ nie wyrażała zgody na podjęcie zatrudnienia w tym sądzie;

(3) nieuwzględnienia w stanie faktycznym sprawy, że w dniu 1 sierpnia 2013 r. w imieniu KSSiP Zastępca Dyrektora KSSiP R. D. zwrócił się do aplikantów w tym do skarżącej z prośbą o przesłanie informacji, w jakim sądzie rejonowym chcieliby odbywać od 2014 r. staż na stanowisku referendarza sądowego. Wskazano, że uzyskanie tej informacji jest podyktowane obowiązkiem przedstawienia Ministerstwu Finansów przez Ministerstwo Sprawiedliwości zapotrzebowania na etaty w związku z tworzeniem budżetu na rok 2014 r. Tak więc informacja ta miała służyć ustaleniu rzeczywistych potrzeb w zakresie etatów referendarskich w konkretnych sądach dla egzaminowanych aplikantów, tj. określenia przez Ministra Sprawiedliwości puli tych miejsc, w przeciwnym razie wobec obowiązku odbywania tzw. stażu przez aplikanta po zdanym egzaminie sędziowskim wystarczyłaby wyłącznie informacja z KSSiP o ilości aplikantów zdających egzamin sędziowski w 2014 r.;

(4) nieuwzględnienia w stanie faktycznym sprawy, że skarżąca w dniu 2 sierpnia 2013 r. przesłała odpowiedź na e-maila z dnia 1 sierpnia 2013 r., w której wskazała Sąd Rejonowy dla w W. jako preferowany przez nią sąd rejonowy do podjęcia zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w ramach tzw. stażu, a więc sąd, który znajdował się w jej miejscu zamieszkania.;

(5) nieuwzględnienia w stanie faktycznym sprawy, że ustalona przez Ministra Sprawiedliwości pula miejsc przeznaczonych dla aplikantów II rocznika aplikacji sędziowskiej, do którego przynależała skarżąca, obejmowała 20 miejsc w sądach rejonowych w Warszawie, tj. 7 miejsc w sądzie rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie oraz 14 miejsc w sądzie rejonowym dla miasta stołecznego Warszawy w Warszawie. Ilość dostępnych miejsc do odbycia stażu referendarskiego, tj. 21, znacząco przekraczała liczbę aplikantów, zamieszkałych w W. i odbywających - tak jak skarżąca - aplikację w sądach na terenie W., tj. ok. 12.;

(6) błędne i dowolne przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, że skarżąca przesłała listę wyboru z dnia 24 sierpnia 2014 r., gdy tymczasem skarżąca w piśmie z dnia 24 sierpnia 2014 r., otrzymanym przez Dyrektora KSSiP w dniu 27 sierpnia 2014 r., zatytułowanym "Oświadczenie woli", złożyła oświadczenie woli w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w jednym z czterech sądów, usytuowanych w jej miejscu zamieszkania, tj. Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla m.st. Warszawy w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Woli w Warszawie, które było dla Dyrektora KSSiP wiążące.;

(7) błędne i dowolne przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, że Dyrektor KSSiP zarzucił skarżącej naruszenie obowiązków aplikanta, o których mowa w art. 39 pkt 4 u.k.s.s.p., gdy tymczasem u podstaw decyzji o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów II rocznika aplikantów aplikacji sędziowskiej legło zarzucone jej przez organ nie rozpoczęcie odbywania tzw. stażu, tj. nie rozpoczęcie pracy na stanowisku referendarza sądowego, o czym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 8 u.k.s.s.p.;

(8) błędne i dowolne przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, że skarżąca zarzuciła cyt. " (...) obowiązki, które aplikant może naruszyć w sposób rażący, są określone w art. 39 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury i tylko z ich naruszeniem można wiązać sankcję skreślenia z listy aplikantów ", gdy tymczasem skarżąca takich stwierdzeń nie sformułowała, nie odwołała się do naruszenia obowiązków aplikanta ani do art. 39 u.k.s.s.p., ponieważ kwestie te są bezprzedmiotowe dla sprawy, skoro u podstaw decyzji o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów II rocznika aplikantów aplikacji sędziowskiej legło zarzucone jej przez organ nie rozpoczęcie odbywania tzw. stażu, tj. nie rozpoczęcie pracy na stanowisku referendarza sądowego, o czym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 8 u.k.s.s.p., a nie rażące naruszenie obowiązków aplikanta, o czym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 5 u.k.s.s.p.;

(9) błędne i dowolne przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, że skarżąca nie rozpoczęła odbywania tzw. stażu, tj. pracy na stanowisku referendarza sądowego, mimo, że aby mówić o nierozpoczęciu tej pracy musiałoby dojść uprzednio do nawiązania stosunku pracy, a do jego wykreowania niezbędne są dwa zgodne oświadczenia woli, tj. pracownika i pracodawcy, a w przypadku skarżącej i prezesa sądu apelacyjnego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania aplikanta, do czego nie doszło.;

(10) błędne i dowolne przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, że nieobecność K. G. podczas tzw. posiedzenia rekrutacyjnego w dniu 1 września 2014 r. spowodowała, że złożone przez nią oświadczenie woli w przedmiocie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w jednym z czterech sądów, usytuowanych w jej miejscu zamieszkania, tj. Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla m.st. Warszawy w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Woli w Warszawie, wyrażone w piśmie z dnia 24 sierpnia 2014 r,, które organ otrzymał w dniu 27 sierpnia 2014 r., nie wywołało skutków prawnych i dawało Dyrektorowi KSSiP prawo do arbitralnego wyboru miejsca odbywania tzw. stażu kierując ją do Sądu Rejonowego w W., podczas, gdy oświadczenie woli K. G., które dotarło do Dyrektora KSSiP w dniu 27 sierpnia 2014 r. jest skuteczne i dla niego wiążące w świetle obowiązujących przepisów prawa.;

(11) błędne i dowolne przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, że niemożliwe było skierowanie skarżącej do odbycia tzw. stażu w jednym z czterech alternatywnie przez nią wskazanych sądów w oświadczeniu woli z dnia 27 sierpnia 2014 r., niezależnie od tego, że było ono dla organu wiążące, to było możliwe faktycznie do zrealizowania, wobec ogłaszania konkursów na wolne etaty referendarskie w sądach wskazanych przez skarżącą i stanowisko wyrażone przez Wiceministra Sprawiedliwości [...];

(12) błędne i dowolne przyjęcie w stanie faktycznym sprawy, że Dyrektor KSSiP wydając decyzję na podstawie art. 35 ust. 1 u.k.s.s.p. w przedmiocie skierowania skarżącej do odbycia tzw. stażu w Sądzie Rejonowym w W. mógł stosować zapisy wydanego przez siebie zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wyboru miejsca odbywania stażu w ramach aplikacji sędziowskiej w tym § 5 ww. zarządzenia;

(13) nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy, że KSSiP jest samodzielnym podmiotem prawa, wyposażonym w osobowość prawną, na którym spoczywa obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego.;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień w zakresie przepisów postępowania, których dopuścił się Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję z [...] marca 2015 r., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż już tylko te uchybienia przepisom postępowania przez organ winny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015 r., a co nie nastąpiło.;

-art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c., art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd I instancji nie rozpatrzył wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w skardze i nie przeprowadził również z urzędu dowodów z dokumentów, zawierających zgłoszone do Ministerstwa Sprawiedliwości preferencje aplikantów sędziowskich w zakresie miejsca odbywania stażu (w posiadaniu Ministerstwa Sprawiedliwości);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom ustawy, Sąd I instancji uchylił się bowiem od ustalenia w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji jego ustalenia są wybiórcze i pomijają kluczowe ww. okoliczności, nie odniósł się do kluczowych zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego w tym podstawowych praw i wolności skarżącej, jakim jest prawo do wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy.;

- art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i błędne uznanie, że skarga podlega oddaleniu, mimo, że skarga winna zostać uwzględniona i zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2015 r. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze jej uchylenia w całości.;

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministera Sprawiedliwości z [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 1 pkt 8 u.k.s.s.p. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z [...] grudnia 2014 r. nr [...] o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów II rocznika aplikacji sędziowskiej.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku co do zgodności z prawem (w tym procesowym) zaskarżonego orzeczenia. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe.

Przepisy ustawy o Krajowej Szkole i Sądownictwa i Prokuratury (w niniejszej sprawie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1071), w sposób kompleksowy regulują kwestie aplikacji sędziowskiej.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury jest zakładem administracyjnym – jednostką organizacyjną niebędącą organem państwowym, ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku z aplikantami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników (destynatariuszy) zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty. Trafność tego stwierdzenia potwierdza treść art. 39 u.k.s.s.p., a zwłaszcza art. 39 pkt 3 i pkt 4. Wynika z nich, że do obowiązków aplikanta należy przystępowanie do sprawdzianów oraz egzaminów w terminach przewidzianych programem aplikacji, przestrzeganie regulaminu organizacyjnego Krajowej Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych Dyrektora Krajowej Szkoły (por. wyrok NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1582/16; wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2394/17; wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2725/13; wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08 - opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA").

Zgodnie z art. 35 ust. 1 .u.k.s.s.p., w terminie 30 dni od dnia złożenia egzaminu sędziowskiego z wynikiem pozytywnym, Dyrektor Krajowej Szkoły kieruje aplikanta do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego. Przepisy art. 34 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Staż na stanowisku referendarza sądowego stanowił (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) element aplikacji sądowej. Dyrektor Krajowej Szkoły zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad wyboru miejsca odbywania stażu w ramach aplikacji sędziowskiej doprecyzował tryb, w jakim następuje dokonywanie wyboru przez aplikantów miejsca odbywania stażu. Podstawę prawną wydania wyżej wskazanego zarządzenia jest art. 15 ust. 2 pkt 11 u.k.s.s.p, który stanowi, że do zadań Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury należy wydawanie zarządzeń.

Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z § 5 wskazanego wyżej zarządzenia w dniu 1 września 2014 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury skierował skarżącą do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W. Prezes Sądu Apelacyjnego w W. w piśmie z dnia [...] października poinformował, że K. G. nie zgłosiła się w celu odebrania aktu mianowania na stanowisku referendarza sądowego.

Wobec powyższego Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 8 u.k.s.s.p, 30 grudnia 2014 r. wydał decyzję o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów II rocznika aplikacji sędziowskiej.

Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy wziąć pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2399/15, w którym to wyroku oddalono skargę kasacyjną K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2310/14 w sprawie ze skargi na postanowienie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma z dnia 1 września 2014 r. o skierowaniu skarżącej do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że: "Słusznie zatem wywiódł Sąd I instancji, że kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie te akty organów Szkoły, które są podejmowane w formie decyzji, na podstawie wyraźnego wskazania w konkretnym przepisie ustawy. I tak, w drodze decyzji rozstrzyga się np. w sprawie przyjęcia na aplikację (art. 23 ust. 1 i art. 29 ust. 1), czy skreśleniu aplikanta z listy aplikantów (art. 41 ust. 1, 3 i 4). W konsekwencji przyjąć należy, że to ustawodawca zdecydował, iż zaskarżeniu podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, a więc rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków aplikanta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu z nim stosunku zakładowego. Dodać przy tym należy, że skarżąca kasacyjnie z własnej woli podjęła aplikację w Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a więc jako absolwentka prawa miała świadomość, a przynajmniej powinna mieć świadomość, czym jest zakład administracyjny oraz, że w razie przystąpienia do niego będzie na niej spoczywał obowiązek przestrzegania regulaminu organizacyjnego Szkoły oraz zarządzeń i poleceń porządkowych organów tej Szkoły (por. wyrok z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2725/13)". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że: "Charakteru decyzji administracyjnej nie posiada rozstrzygnięcie organu Krajowej Szkoły w kwestii skierowania aplikanta do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego, albowiem jest ono decyzją wewnętrzną, podejmowaną w ramach programu i toku aplikacji prowadzonej przez Szkołę. W tym więc przypadku, skarżąca wyrażając alternatywnie zgodę na podjęcie zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla m.st. Warszawy w Warszawie, Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie lub Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Woli w Warszawie, które to sądy znajdują się w miejscu jej zamieszkania i zameldowania, musiała liczyć się tym, że jej wniosek będzie podlegał ocenie właściwego organu Szkoły, a w razie uznania go za nieuzasadniony, zostanie rozpatrzony negatywnie".

Dlatego w realiach niniejszej sprawy niezasadnie są zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 11 u.k.s.s.p. i 171 p.p.s.a, a które zmierzają do ponownej oceny zasadności pisma z dnia 1 września 2014 r. o skierowaniu skarżącej do odbycia stażu na stanowisku referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w W.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 8 u.k.s.s.p. Stanowi on, że Dyrektor Krajowej Szkoły skreśla aplikanta z listy aplikantów, jeżeli aplikant nie rozpoczął lub przerwał odbywanie stażu, o którym mowa w art. 31 ust. 2. Skoro K. G. nie zgłosiła się do Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. w celu odebrania aktu mianowania jej na stanowisko referendarza sądowego i odmówiła podjęcia pracy w tym Sądzie, to oznacza, że nie podjęła stażu na stanowisku referendarza sądowego. Decyzja w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów jest decyzją związaną, co oznacza że prawodawca nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego w zakresie rozstrzygnięcia w przypadku spełniania przesłanek ustawowych. Zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, iż została spełniona przesłanka do wydania decyzji o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów II rocznika aplikacji sędziowskiej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, który skarżąca upatruje w przygotowaniu przez Ministra Sprawiedliwości puli miejsc referendarskich, przeznaczonych dla egzaminowanych aplikantów sędziowskich nieuwzględniającej oświadczeń woli aplikantów co do wyboru miejsca zamieszkania i miejsca pracy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej wskazany przepis takiego wymogu nie zawiera. Ponadto jak wskazał Minister Sprawiedliwości, etaty na potrzeby stażu referendarskiego są uzyskiwane po uprzednim ich zwolnieniu na drodze naturalnego ruchu kadrowego, przez wstrzymywanie rekrutacji na te stanowiska w trybie konkursowym. Jedynie część etatów przeznaczonych na potrzeby stażu stanowią etaty nowo utworzone. Minister Sprawiedliwości, przydzielając etaty referendarskie na potrzeby aplikantów, jest związany treścią art. 153 b ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, który nakazuje przydzielać nowe stanowiska referendarza sądowego poszczególnym sądom przy uwzględnieniu potrzeby racjonalnego wykorzystania kadr sądownictwa powszechnego i potrzeb wynikających z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 11, 60 i 61 Kodeksu cywilnego i art. 10 § 1, 11 Kodeksu pracy, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Nieuprawnione było stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że Dyrektor Krajowej Szkoły ocenił zachowanie skarżącej jako naruszenie obowiązków aplikanta (39 pkt 4 u.k.s.s.p.), oraz, że fakt zignorowania przez nią prawa, w kontekście wymogów stawianych kandydatom do sprawowania funkcji sędziego, w sposób wystarczający przemawia za stwierdzeniem naruszenia obowiązków aplikanta, co w konsekwencji z zawartymi w nich dyspozycjami musiało skutkować wydaniem przez organ decyzji o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów. Należy bowiem zauważyć, że art. 41 ust. 1 pkt 5 u.k.s.s.p., nie był podstawą skreślenia skarżącej z listy aplikantów.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11, CBOSA). Gdyby nawet sąd naruszył przy rozstrzygnięciu sprawy prawo materialne czy procesowe to nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 cytowanej ustawy zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Z kolei przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do przesłanek warunkujących naruszenie tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności objętej skargą decyzji a nic nie wskazuje na to by kontrola ta została przeprowadzona według innego kryterium aniżeli zgodność tej decyzji z prawem. Okoliczność zaś, że wynik tej kontroli nie zadowalał skarżącej, nie oznaczał jeszcze, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy.

Nietrafny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Przepis ten nakazuje wydanie orzeczenia przez sąd po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa a art. 54 § 2., a ewentualne otwarcie zamkniętej rozprawy jest możliwe wówczas, istotne okoliczności ujawnią się po jej zamknięciu (art. 133 § 3 p.p.s.a.). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, Lex nr 1145067). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, Lex nr 1296049). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zamknął rozprawę i na podstawie akt sprawy wydał wyrok i dlatego powyższego przepisu nie naruszył.

Chybiony jest również zarzut naruszania art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c., art. 134 § 1 p.p.s.a., którego skarżąca dopatruje się w nie rozpatrzeniu przez Sąd wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w skardze i nie przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodów z dokumentów, zawierających zgłoszone do Ministerstwa Sprawiedliwości preferencje aplikantów sędziowskich w zakresie miejsca odbywania stażu.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (por. wyrok NSA z 31 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2858/14 i wyrok NSA 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 533/11, CBOSA). Zauważyć też trzeba, że kontrola sądowoadministracyjna odbywa się na podstawie akt sprawy, dlatego co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem, którego działalność podlega kontroli. Co prawda, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie jednak nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11 i wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodów z dokumentów, czy też przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Załączone do akt sądowych akta organu zawierają wszystkie dokumenty niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Nie mają zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia zgłaszane przez stronę dowody w postaci dokumentów dotyczących zgłoszonych do Ministerstwa Sprawiedliwości przez aplikantów preferencji w zakresie miejsca odbywania stażu, dokumentów dotyczących posiedzenia podkomisji nadzwyczajnej z 1 i 2 sierpnia 2013 r., dokumentów stanowiących podstawę do sporządzenia puli miejsc referendarskich przeznaczonych dla aplikantów sędziowskich i dokumentów dotyczących konkursów na stanowiska referendarzy sądowych.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny gdy wada uzasadnienia jest na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 i z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, CBOSA).

Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to niezasadne są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP i przepisów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Reasumując, skoro w sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. to prawidłowo, na podstawie art. 151 skargę oddalił, co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.