Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Kruszyw Lekkich "Keramzyt" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Mszczonowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1373/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Kruszyw Lekkich "Keramzyt" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Mszczonowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2009 roku nr KOA 1637/Oś/09 w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Kruszyw Lekkich KERAMZYT Sp. z o.o. z siedzibą w Mszczonowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 lipca 2009 r. nr KOA 1637/Oś/09 w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 25 maja 2009 r. Nr 194/09/OŚ Marszałek Województwa Mazowieckiego wymierzył skarżącej spółce opłatę za I półrocze 2007 r. za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, której wysokość stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu przesłanego przez stronę w dniu 20 lipca 2007 r. w kwocie 74.685,00 zł i zobowiązał spółkę do wpłaty powyższej kwoty wraz z odsetkami, które należy obliczyć samodzielnie, na wskazane w decyzji konto. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie była spowodowana ani winą strony, ani organu. Do jego przedłużenia przyczyniły się dwukrotne odwołania wniesione przez Stowarzyszenie EKO Mazowsze. Organ wskazał przy tym, że spółka nie składała zastrzeżeń do pozwoleń zintegrowanych, ani nie wniosła skargi na przewlekłość w rozpatrywaniu wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 227 k.p.a. oraz nie wniosła odwołań od wydanych jej pozwoleń zintegrowanych. Organ wskazał ponadto, że brak jest w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – zwanej dalej p.o.ś.), przepisów przewidujących możliwości i okoliczności odstąpienia od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych co oznacza, że ustawodawca ich nie przewidział. Organ wskazał także, że w świetle obowiązujących przepisów bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy podmiotu, niedopuszczalna jest już bowiem sama eksploatacja instalacji bez wymaganego pozwolenia, a podmiot podejmujący działania z naruszeniem tego zakazu powinien liczyć się z określonymi sankcjami administracyjnymi.

Od powyższej decyzji organu I instancji spółka wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przez organ art. 2, art. 7 i art. 9 Konstytucji RP. Podniosła, że to organy miały obowiązek wydania pozwolenia zintegrowanego "na czas". Zatem niedopełnienie obowiązku administracyjnego było następstwem okoliczności, za które spółka nie ponosi odpowiedzialności.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia 6 lipca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 292 pkt 1 p.o.ś., art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm. – zwanej dalej ustawą zmieniającą), art. 53 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że okres przejściowy od Dyrektywy Europejskiej IPPC nr 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. w sprawie zintegrowanego zapobiegania i zmniejszania zanieczyszczeń, zgodnie z postanowieniami Traktatu Akcesyjnego, na mocy których wszystkie istniejące instalacje wymienione w pkt 13 załącznika XII do Traktatu Akcesyjnego powinny uzyskać pozwolenia zintegrowane w terminie do 30 października 2007 r., dotyczy czasu na uzyskanie zgodności z wymogami BAT. Natomiast nie przedłuża to terminu na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, który to termin jest określony w przepisach krajowych – rozporządzeniu Ministra Środowiska z 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz.U. Nr 177, poz. 1736). Zgodnie z pkt 1 załącznika do rozporządzenia, ostateczny termin na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, której użytkowanie rozpoczęto przed dniem 31 października 2000 r., upływał z dniem 31 grudnia 2006 r. Organ II instancji wskazał, iż od dnia 7 marca 2007 r., spółka ponownie uruchomiła zakład produkcyjny, co oznacza, że świadomie, nie mając ostatecznej decyzji (pozwolenia zintegrowanego), prowadziła, produkcję w zakładzie.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 25 maja 2009 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Marszałek Województwa Mazowieckiego wykonując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w decyzjach z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt KOA 3270/OŚ/08, sygn. akt KOA 3271/OŚ/08 oraz sygn. akt KOA 3273/OŚ/08 nie podał okoliczności, świadczących o poważnym naruszeniu przez tenże organ I instancji przepisów art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Spowodowało to, że skarżący miał możliwość albo nie podejmowania produkcji i zlikwidowania zakładu albo podjęcia produkcji bez ostatecznego pozwolenia zintegrowanego.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że z dniem 6 marca 2007 r. – tj. z dniem otrzymania nieprawomocnej decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego uruchomiła jeden piec do produkcji keramzytu, bowiem zapasy kruszywa keramzytowego na ten dzień wynosiły niewiele ponad 20.000 m3, a w kwietniu zmuszona była uruchomić drugi piec, bo w przeciwnym razie należałoby przystąpić do likwidacji przedsiębiorstwa. Dla poparcia tego twierdzenia spółka szczegółowo przedstawiła koszty jakie wiążą się z utrzymaniem przedsiębiorstwa. W ocenie spółki, nałożenie na nią podwyższonych opłat jest w istocie ukaraniem przedsiębiorstwa za błędy i nieprawidłowości organu.

Oddalając skargę Sąd I instancji doszedł od przekonania, że organy administracji prawidłowo uznały, iż skarżąca spółka w I półroczu 2007 r. korzystała ze środowiska wprowadzając gazy i pyły do powietrza z instalacji bez wymaganego prawem pozwolenia zintegrowanego.

Termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego na użytkowanie instalacji użytkowanej przez skarżącą określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Ostateczny termin na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji, której użytkowanie rozpoczęto przed dniem 31 października 2000 r., minął w dniu 31 grudnia 2006 r. Jak wynika z akt administracyjnych i co jest bezsporne spółka w I półroczu 2007 r. pozwolenia nie posiadała.

Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut spółki, że przy ustalaniu wysokości opłaty podwyższonej organ powinien wziąć pod uwagę okoliczności dotyczące jego uzyskania w szczególności fakt, że skarżąca spółka nie ponosi winy za brak uzyskania pozwolenia w terminie. Przedłużające się postępowanie administracyjne było wynikiem m.in. odwołań składanych przez dopuszczone do udziału w sprawie stowarzyszenie.

W ocenie Sądu I instancji, treść przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. jest jednoznaczna. Przepis ten, w ocenie Sądu I instancji, nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od ustalenia z jakich przyczyn podmiot nie posiadał pozwolenia. Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia zintegrowanego jest procedurą złożoną i złożenie wniosku odpowiednio wcześniej zwiększałoby szansę na uzyskanie pozwolenia w terminie. Sąd I instancji podkreślił, że spółka z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego wystąpiła w dniu 9 listopada 2006 r., a termin jego uzyskania upływał z dniem 31 grudnia 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 276 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 292 pkt 1 p.o.ś. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię, sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji powyższe naruszenie spowodowało, w ocenie spółki, obciążenie jej opłatą podwyższoną za korzystanie ze środowiska, podczas gdy spółka nie ponosi odpowiedzialności (winy) za nieuzyskanie w terminie pozwolenia zintegrowanego.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Po drugie, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że na wniosek RPO podjęta została uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, opubl. ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22. Z tezy uchwały jednoznacznie wynika, że "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W przedmiotowej sprawie skarżący podmiot korzystający ze środowiska po raz pierwszy wystąpił o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ponieważ dotychczas posiadał tylko pozwolenie na wprowadzenie gazu i pyłów do powietrza. Oznacza to, co podkreślono w uzasadnieniu powyższej uchwały składu siedmiu sędziów NSA, że w takim przypadku przyczyna braku wymaganego pozwolenia, czyli w tej sprawie pozwolenia zintegrowanego, nie ma znaczenia. Wynika to z tego, że każdy podmiot korzystający ze środowiska, który dopiero po raz pierwszy rozpoczyna eksploatację danej instalacji musi przed rozpoczęciem tej działalności posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które właściwy organ ochrony środowiska wydaje na wniosek zainteresowanego podmiotu. Musi to być więc ten sam rodzaj dotychczas posiadanego pozwolenia tzw. sektorowego – jeżeli nie było to pozwolenie zintegrowane – w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Jest bowiem oczywiste, co wystąpiło w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie, że przyczyny braku pozwolenia zintegrowanego u danego podmiotu korzystającego ze środowiska nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia przez niego po raz pierwszy danej działalności, ponieważ korzystałby z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Ponadto, należy podkreślić, że w świetle art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego w odróżnieniu od pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wymaga prowadzenie instalacji, której działalność z powodu rodzaju i skali prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenia nie tylko poszczególnych elementów przyrodniczych, lecz nawet środowiska jako całości, biorąc pod uwagę w szczególności rozmiar i skalę prowadzonej w danej instalacji działalności. Nie pozwala to z tej przyczyny uznać, że należy opłatę za korzystanie ze środowiska – za okres, w którym nawet z przyczyn leżących po stronie organu, jeżeli upłynął już termin ważności poprzedniego pozwolenia, lecz właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia, zaś nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane – uiszczać w wysokości takiej opłaty jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.

Po trzecie, należy przypomnieć, że w świetle art. 209 ust. 2 p.o.ś. jeśli pozwolenie zintegrowane ma objąć daną instalację po raz pierwszy lub po istotnej zmianie, to wydanie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego przez organ I instancji powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 209 § 2 p.o.ś.), co także w tej sprawie nastąpiło.

Po czwarte, z wyżej wymienionych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Dotyczy to także braku przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez sąd I instancji art. 276 ust. 1 p.o.ś. jak i art. 288 ust. 1 pkt 2 oraz art. 292 pkt 1 p.o.ś. w związku także z art. 2 i 7 Konstytucji RP z powodu ich błędnej wykładni. Nawet bowiem zastosowanie w tej sprawie wykładni celowościowej i systemowej powołanych wyżej przepisów ustawy p.o.ś. nie pozwala także w świetle cyt. uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. ma przyjęcie stanowiska, że Sąd I instancji dokonał ich błędnej wykładni gdyż mylnie zrozumiał stosowane wyżej przepisy prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku. W tej sprawie nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność faktyczna, że podmiot korzystający ze środowiska nie posiadał wymaganego prawem od 1 stycznia 2007 r. pozwolenia zintegrowanego, lecz pomimo tego rozpoczął w dniu 7 marca 2007 r. świadomie działalność gospodarczą, za co ponosi opłatę podwyższoną. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 288 ust. 1 pkt 2 marszałek województwa wymierza w formie decyzji przedmiotową opłatę w wysokości, którą stanowi różnica pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu oraz biorąc pod uwagę dyspozycję art. 292 pkt 1 ustawy p.o.ś. w zakresie skali tej opłaty podwyższonej. Należy także podkreślić, że rozpoczęcie danej działalności gospodarczej bez uzyskania wymaganego pozwolenia zintegrowanego narusza także art. 4 ust. 2 ustawy p.o.ś., gdyż jest to tzw. szczególne korzystanie ze środowiska jak i stanowi zanieczyszczenie środowiska w świetle art. 3 pkt 49 tejże ustawy, będące m.in. emisją, która może być szkodliwa nie tylko dla stanu środowiska lecz także zdrowia ludzi, biorąc pod uwagę rodzaj i skalę danej instalacji, która wymaga już pozwolenia zintegrowanego. Może to bowiem powodować nie tylko zanieczyszczenie jednego elementu środowiska lecz nawet środowiska jako całości (art. 5 p.o.ś. zasada kompleksowej ochrony środowiska jak i art. 6 ust. 1 zasada prewencji). Stąd brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) jak i konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7).

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.