Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.F. i R.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2352/05 w sprawie ze skargi L.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I.F. i R.F. solidarnie kwotę 865 (osiemset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2352/05 oddalił skargę L.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, ich ocenę prawną, które uznał za prawidłowe oraz własną następującą ocenę legalności decyzji.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdził, że zespół dworsko-pałacowy w S. powiat S., znajdujący się na działkach o aktualnych oznaczeniach nr [...],[...] i [...] o pow. 5,43120 ha, stanowiący uprzednio własność K.T. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., zwany dalej dekretem PKWN z dnia 6 września 1944 r.), a to z uwagi na to, iż brak było funkcjonalnego związku przedmiotowej nieruchomości z gospodarstwem.

Po rozpatrzeniu odwołania (Agencji Nieruchomości Rolnych) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2005 r. uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Wojewody było sprzeczne z przepisem § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 zwany dalej rozporządzeniem z dnia 1 września 1945 r.)

Sporna nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość podpadała pod działanie ww. przepisu bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia i w całości, przechodziła na własność Skarbu Państwa wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się tamże przedsiębiorstwami przemysłu rolnego, a poza tym była obejmowana zarządem państwowym.

Dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. (Dz.U. Nr 3, poz. 9) dokonał zmiany w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej m.in. przez skreślenie w art. 2 ust. 1 w zdaniu pierwszym wyrazów "o charakterze rolniczym". Oznaczało to, że z chwilą dokonania tej zmiany, przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Cele reformy rolnej określone w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. jednoznacznie wskazują zdaniem organu, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym.

Dla tworzenia wymienionych w art. 1 dekretu ośrodków przejmowane były także zabudowania w tym pałace, dwory czy wille z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa, tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela.

Stosownie do § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis ten stanowi, iż wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda) orzekał o całej nieruchomości nie zaś o jej części.

Strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu winna przedłożyć dowody stwierdzając dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt.

W ocenie Sądu z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości można było domagać się wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków, czy też zespołów pałacowo-parkowych, jeżeli wchodziły w skład majątku ziemskiego. Oznacza to, że wyłączenie spod przejęcia przykładowo budynku mieszkalnego, było, i z racji tego, że przedmiotowy dekret nie został uchylony, jest nadal niedopuszczalne.

Co do tego, iż nieruchomości ziemskie podpadały pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. organ powołał się na orzecznictwo NSA przywołując w szczególności wyroki z dnia 21 marca 2001 r. IV SA 215/99, z dnia 17 stycznia 1996 r. II SA 2883/95 i z dnia 5 października 1998 r. IV SA 1658/96, w których wyrażono stanowisko o braku podstaw do orzekania w drodze administracyjnej o wyłączeniu spod działania dekretu zabudowań dworskich.

Organ odwoławczy powołał się również na orzecznictwo NSA, w którym przyjmowano brak podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. przy rozstrzyganiu sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalenia, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia te – jak przyjmuje Sąd – mają bowiem charakter cywilny i można ich dochodzić w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Pogląd, iż na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości ziemskie wraz budynkami (dworami, pałacami) i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tym terenie przedsiębiorstwami przemysłu rolnego wyraził także NSA w wyroku z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt OSK 473/04.

Podzielając powyższe poglądy Minister uznał, że w przepisach prawa brak jest normy kompetencyjnej, uprawniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia i zaskarżoną decyzję uchylił umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Sądu L.R. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.; wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej nie było przeszkód, aby właściwy organ orzekł co do części nieruchomości, do której zastosowano przepis art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKPW z dnia 6 września 1944 r., tym bardziej że składa się ona z wyodrębnionych działek oznaczonych numerami [...],[...] i [...].

W przedmiotowej sprawie zastosowana przez organ wykładnia § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest wykładnią literalną. Jednakże zamiast niej zastosowana być powinna wykładnia celowościowa. To prowadzi do wniosku, że istnieje możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., który stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r.

Przepisy wykonawcze do tego dekretu, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Rozstrzygnięcie w sprawach, w których wniosek taki został złożony zapadało w myśl § 5 omawianego rozporządzenia w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało stronom prawo odwołania do organu wyższego stopnia. Jednakże złożenie wniosku w trybie § 6 rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Państwa nieruchomości.

Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wypisany.

Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia organ administracji mógł orzec o tym, czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość areału, w tym wielkość użytków rolnych.

Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dopuszcza również rozstrzyganie o niepodpadaniu pod działanie dekretu części majątku ziemskiego, to jednak – w ocenie Sądu – zestawienie treści tego uregulowania z brzmieniem § 6 rozporządzenia przemawia za słusznością poglądu, że decyzja przewidziana w § 5 może rozstrzygać wyłącznie o podpadaniu pod działanie dekretu całej nieruchomości ziemskiej, natomiast nie daje podstaw do orzekania o części nieruchomości ziemskiej. Takie stanowisko zajął również organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołując liczne orzeczenia wydane przez WSA w Warszawie, w których wyrażono identyczny pogląd.

Trafność tego poglądu wspiera treść przepisu rozporządzenia, w myśl którego strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e/ winna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w razie braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na własny koszt. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru nieruchomości ziemskiej organ orzekający jest uprawniony do wydania decyzji rozstrzygającej, czy nieruchomość ta nie podpada pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji złożony w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie, że zespół dworsko-parkowy znajdujący się w S. nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej w trybie omawianego przepisu dekretu i nie może być przejęty na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.

Przepis § 5 rozporządzenia w ocenie składu orzekającego nie stanowi podstawy do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego. Nie oznacza to jednak, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które z powołaniem się na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e/ zostały faktycznie przejęte przez Państwo. Sąd podkreślił, że ani dekret, ani wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym, czy to w drodze powództwa o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym, czy też w powództwie o ustalenie prawa.

Z uwagi na powyższe Sąd przyjął, iż decyzja Wojewody wydana została bez podstawy prawnej, dotknięta była więc wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy zasadnie uchylił ją i umorzył postępowanie pierwszej instancji, zaś skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej ustawą P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.R., reprezentowana przez adwokata B.S. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez nieprzyjęcie, iż istnieje możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy P.p.s.a., polegające na konstytuowaniu przez Sąd stanu sprzecznego z regulacjami ustawowymi.

Skarga kasacyjna domaga się zmiany zaskarżonego wyroku, ewentualnie uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, iż zamiast zastosowanej przez organ, a potwierdzonej przez Sąd, wykładni literalnej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. właściwą jest wykładnia celowościowa tego przepisu. Ta zaś prowadzi do wniosku, iż istnieje możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. Sąd zauważył, iż w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu", co bezsprzecznie potwierdza, że przepis ten dopuszcza również rozstrzyganie o niepodpadaniu pod działanie dekretu części majątku ziemskiego. Sąd jednakże nie zastosował tego w swoim wyroku.

Ponadto Sąd wykluczył jakoby w niniejszej sprawie miała zastosowanie droga postępowania administracyjnego. Za bezsporne strona uważa to, iż w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Jednak w ocenie WSA brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w zakresie rozstrzygania w innych sprawach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, iż dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego. W związku z tym, analizując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zauważa sprzeczności w jego treści, które przekładają się na jego wadliwość.

W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna wywodzi, iż nie stosując środków przewidzianych w art. 135 ustawy P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydał orzeczenie sprzeczne z prawem oraz istniejącym stanem faktycznym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a. wynika, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Sąd zaś ma obowiązek zbadać, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej L.R. zmarła, co spowodowało konieczność zawieszenia postępowania w tej sprawie, które zostało podjęte po ustaleniu i wstąpieniu w jej prawa następców prawnych I.F. i R.F.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż zasadniczym zagadnieniem w tej sprawie, które przesądza o zasadności wniesionej skargi kasacyjnej jest uznanie, czy przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. może stanowić podstawę do orzekania przez organy administracji w drodze decyzji, czy część nieruchomości wchodzi w skład nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przyjął, iż w trybie § 5 powołanego rozporządzenia można rozstrzygać wyłącznie o podpadaniu pod działanie dekretu całej nieruchomości, a więc wydana decyzja ma rozstrzygać tylko kwestię areału nieruchomości. Przepis ten nie daje natomiast podstawy do orzekania o części nieruchomości ziemskiej.

Stanowisko to – zdaniem Sądu pierwszej instancji – wspiera treść § 6 rozporządzenia, który nakłada na podmiot ubiegający się o wyłączenie nieruchomości spod art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a jeśli nie było takich dowodów, uzyskanie dowodów pomiarowych na własny koszt z wojewódzkiego urzędu ziemskiego (obecnie wojewody).

Spór o ustalenie o niepodpadaniu części nieruchomości (w tej sprawie zespołu dworsko-parkowego w S.) pod działanie dekretu jest zdaniem WSA sprawą o prawa rzeczowe do ww. nieruchomości, a zatem sprawą cywilną, a taką sprawę zgodnie z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. rozstrzyga sąd powszechny.

Oceniając legalność zaskarżonego wyroku należy odnieść się do wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, które prezentowało stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których stanowi art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, lecz także, czy dana nieruchomość jest nieruchomością o charakterze rolniczym, a jeśli taką nie jest, czy pozostawała w związku funkcjonalnym i gospodarczym z przejmowaną nieruchomością ziemską.

Tę linię orzecznictwa rozpoczęła uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. W 3/83 (OTK 1990, poz. 26), definiująca pojęcie nieruchomości ziemskiej, a następnie uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (OTK 1995, t. I, poz. 15), w oparciu o które przyjmowano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej.

Wykładnia Trybunału Konstytucyjnego znalazła odzwierciedlenie m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 72; w wyrokach SN: z dnia 25 stycznia 1995 r., III ARN 77/94, OSNP 1995, nr 14, poz. 167; z dnia 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00; z dnia 28 lipca 2004 r., III CK 296/03; z dnia 16 listopada 2004 r., III CK 4322/04; z dnia 20 grudnia 2005 r., III CK 350/05, a także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego działającego jako Sąd jednoinstancyjny: z dnia 6 grudnia 1994 r., II SA 2413/93 (niepubl.); z dnia 28 grudnia 1994 r., II SA 250/94 (ONSA 1996, nr 1, poz. 22); z dnia 24 marca 1995 r., II SA 2457/93; z dnia 19 marca 1998 r., IV SA 1045/97 (Lex 45950); z dnia 6 września 1999 r., IV SA 1146/97 (Lex 48631); z 8 czerwca 2000 r., IV SA 958/98; z 19 września 2000 r., IV SA 451/00 oraz w wielu innych orzeczeniach wydanych w późniejszym czasie, jak również w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (jako Sądu odwoławczego): wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04 (ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 20) i z dnia 18 października 2005 r., OSK 1518/04.

Równolegle z powyższą linią orzecznictwa pojawiła się m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo: z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 215/99 i z 10 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 250/04) koncepcja, iż § 5 rozporządzenia z 1945 r. stanowić może jedynie podstawę do orzekania o wielkości areału nieruchomości, rozstrzygnięcie zaś o części nieruchomości stanowi spór o prawa cywilne, do rozpoznania którego właściwy jest sąd powszechny. Tę linię orzecznictwa kontynuował w późniejszym okresie WSA w Warszawie.

Warto dodać, iż również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt III CKN 1492/00 przyjął możliwość udzielenia właścicielom odebranych nieruchomości w trybie wykonywania przepisów dekretu o reformie rolnej lub ich następcom prawnym ochrony windykacyjnej.

Wobec rozbieżności w orzecznictwie w tej tak istotnej kwestii zagadnienie powyższe stało się przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie siedmiu sędziów NSA uznał, że przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (uchwała z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123).

Dokonując wykładni przepisów dekretu o reformie rolnej i rozporządzenia wykonawczego z 1945 r. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych do dekretu nowelą z 17 stycznia 1945 r. oraz aktów związanych z nacjonalizacją nieruchomości gruntowych, a wydanych w tym samym okresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przejęcie nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską, nie odpowiadałoby celom dekretu wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu i stanowiłoby działanie sprzeczne z prawem.

Oprócz względów celowościowych również z zestawienia treści przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym, nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, o czym świadczy użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wskazał także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użyto by terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty tam w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania.

Ponadto Sąd stwierdził, iż pogląd przedstawiony przez WSA prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) określonym w punkcie e/ tego przepisu, miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu jak i rozporządzenia.

Zgodnie z art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca tylko w danej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale I OPS 2/06 ukształtowało jednakże orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach wydanych po tej dacie przykładowo: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., I OSK 837/06 i I OSK 765/05; wyrok z 15 lutego 2007 r. I OSK 546/09, wyrok NSA z 4 stycznia 2007 r., I OSK 373/06; wyrok NSA z 15 stycznia 2007 r., I OSK 824/06; wyrok z 21 stycznia 2008 r. I OSK 1958/06, wyrok z dnia 4 lutego 2009 r., I OSK 287/08; wyroki NSA z 14 lipca 2009 r., I OSK 990/08 i I OSK 1015/08 uznawał, że orzekanie przez organy administracji na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. obejmuje nie tylko areał nieruchomości, lecz także stanowi podstawę do oceny, czy część nieruchomości wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prezentując pogląd o braku związania uchwałą NSA w późniejszym orzecznictwie kontynuował swą wcześniejszą linię, przyjmując dopuszczalność wydania decyzji przez organy administracji tylko w zakresie wielkości areału nieruchomości. Przytoczone wyżej wyroki NSA wydano w takich właśnie sprawach uchylając zaskarżone wyroki Sądu pierwszej instancji, a nierzadko na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a. także zaskarżone decyzje organów administracji.

Postanowieniem z dnia 5 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, "czy § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgody z art. 92 ust. 1 Konstytucji?"

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08 na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego, w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

W obszernym uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny poddał dogłębnej analizie przepisy dekretu o reformie rolnej i rozporządzenia z 1945 r., praktykę organów administracji i orzecznictwo sądowe.

Powołując się na swe wcześniejsze orzeczenie (SK 5/01 i uchwałę z 16 kwietnia 1996 r. W 15/95) Trybunał stwierdził, iż przepis art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, w myśl którego wyszczególnione w nim nieruchomości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, wyczerpał swą moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości i nie mógł być później stosowany.

Nie można jednakże mówić o "jednorazowym skonsumowaniu" przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. z uwagi na przedmiot regulacji i cel, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu. Mimo że ani dekret, ani rozporządzenie z 1945 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone to prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w czasie, w którym była przeprowadzona reforma. Trybunał stwierdził, że nieuprawnione jest przyznawanie § 5 rozporządzenia szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej.

Zakwestionowany § 5 rozporządzenia miał służyć rozstrzygnięciu w sytuacji gdy sporne było, czy nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Analizując przebieg procesu nacjonalizacji nieruchomości Trybunał podkreślił, iż cezurę dla tych procesów stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Art. 9 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym.

Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne.

Na podstawie przytoczonego przepisu doszło więc do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych, objętych we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. niezależnie od ich obszaru.

Zdaniem Trybunału doszło tą drogą do konwalidacji wadliwych przejęć nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa. Z datą wejścia w życie ustawy z 1958 r. bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r., mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej ze względu na wielkość areału. Nowy akt prawny regulował administracyjny tryb orzekania w tych sprawach, wyłączając prawo do sądu powszechnego w sprawach dotyczących tych nieruchomości.

Analizując ten przepis Trybunał stwierdził, iż poza hipotezą art. 9 ustawy z 1958 r. znalazły się m.in. wadliwie przejęte na podstawie dekretu o reformie rolnej nieruchomości, niebędące nieruchomościami rolnymi. Ustawa z 1958 r. nie doprowadziła w takich przypadkach do przejścia własności tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zatem dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym.

Dodać należy, iż ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464) przepis art. 16, (tekst jedn. dawny art. 9) został uchylony.

Rozważając problem obowiązywania § 5 Trybunał doszedł do przekonania, iż rozporządzenie z 1945 r. miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej. Nabywanie obecnie prawa własności nieruchomości rolnej w trybie reformy jest niemożliwe. Z tego powodu § 5 rozporządzenia nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej, stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Także ze względu na pierwotny cel reformy rolnej stosowanie § 5 rozporządzenia z 1945 r. po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu. Nie jest zaś takim celem odwracanie skutków reformy rolnej w związku ze zmianą ustroju prawno-politycznego w 1989 r. Nie może on zatem służyć jako podstawa do wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie całości lub części nieruchomości ziemskiej.

Z chwilą ostatecznego zakończenia procedur wprowadzających reformę rolną przestały istnieć stany faktyczne objęte hipotezą normy zawartej w § 5.

Podkreślając charakter reformy rolnej, sprzecznej z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, Trybunał stwierdza, że dekret ani tym bardziej akt wykonawczy, wydany na jego podstawie, nie mogą być stosowane przez organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach przeprowadzonej reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażona w art. 1 k.p.c.

Przepis § 5 rozporządzenia jako niemający mocy obowiązującej nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c.

Uznając, że moc obowiązująca § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia prowadzonych w latach czterdziestych i pięćdziesiątych XX wieku działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej, Trybunał umorzył postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

Rozpoznając skargę kasacyjną po wydaniu przez Trybunał postanowienia z dnia 1 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając okoliczność, iż skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego określa ustawa zasadnicza w art. 190 ust. 3 i 4 w zw. z art. 188, zatem nie odnoszą się one do postanowień, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) uznał, iż wykładnia przepisów rozporządzenia z dnia 1 września 1945 r. w postanowieniu sygn. akt P 107/08 nie ma mocy powszechnie obowiązującej.

Jednakże nie można pominąć tego, iż z uwagi na jej charakter, treść i argumentację będzie wywierać wpływ na rozstrzygnięcia organów i orzecznictwo sądów.

Z uwagi na odmienną regulację zawartą w omawianej wcześniej uchwale NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę, wobec nasuwających się wątpliwości i powinności wynikającej z art. 269 § 1 ustawy P.p.s.a. wystąpił z pytaniem prawnym do składu siedmiu sędziów NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym skaldzie podjął w dniu 10 stycznia 2011 r. uchwałę, w której potwierdził poprzednio przyjętą wykładnię stwierdzając, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (sygn. akt I OPS 3/10).

Powyższa uchwała w myśl art. 187 § 2 ustawy P.p.s.a. jest wiążąca w niniejszej sprawie.

Warto zwrócić uwagę, iż w obszernym uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny, potwierdzając swe poprzednie stanowisko zajęte w uchwale I OPS 2/06, poddał dogłębnej analizie zmiany w polskim ustawodawstwie po roku 1945 dochodząc do wniosku, iż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowania niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej osadnictwa rolnego nie zakończyła rozstrzygania sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej.

Także zmiany w systemie prawa wprowadzone w kolejnych latach nie derogowały dekretu PKWN ani § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. i oba te akty stanowią w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w uzasadnieniu omawianej uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Obecnie funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują w pierwszej instancji organy administracji rządowej, tj. wojewodowie, a decyzje ostateczne podlegają kontroli sądów administracyjnych.

W uchwale tej ponownie przesądzono więc, iż kwestia podpadania konkretnej nieruchomości (przejętej w ramach reformy rolnej na własność Państwa a wchodzącej w skład wyszczególnionego areału) nie stanowi sporu o prawa rzeczowe do niej, należącego do sądu powszechnego, lecz jest sprawą rozstrzyganą na drodze administracyjnej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., natomiast odmówił trafności zarzutowi naruszenia art. 135 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy P.p.s.a.

Przepis art. 135 ustawy nakazuje Sądowi pierwszej instancji obowiązek wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy. Chodzi tu więc zarówno o postępowania zaliczone do postępowania zwykłego, jak i akty wydane w postępowaniach nadzwyczajnych.

W niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, bowiem wadliwością w zakresie naruszenia prawa materialnego – § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. dotknięta była tylko decyzja ostateczna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc w niniejszej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego i na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a.