Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 570/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 570/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku") oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: "Kolegium") z [...] maja 2021 r., nr [...]. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. (dalej: "Prezydent") z [...] lipca 2020 r., znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokal nr [...], znajdujący się w budynku zamieszkania zbiorowego przy ul. [...] w B., jest samodzielnym lokalem mieszkalnym.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO pomimo tego, że organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie:

art. 219 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo niewykazania w treści postanowienia spełnienia którejkolwiek z wynikających z tego przepisu przesłanek uzasadniających odmowę wystawienia zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 140 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez SKO rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i tym samym niedostrzeżenie, że Prezydent posiadał dokument, w oparciu o który powinien był wydać żądane zaświadczenie o samodzielności lokalu, z którego to dokumentu jednoznacznie wynika, że lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, tj. informację o zmianie sposobu użytkowania lokalu biurowego nr [...], zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w B., na lokal mieszkalny, złożoną [...] maja 2020 r. zgodnie z obowiązującym w tym czasie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, dalej: "specustawa covidowa"),

art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez brak sporządzenia przez SKO prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, co przejawiało się w szczególności w:

- teoretycznym przedstawieniu przewidzianych w art. 219 k.p.a. przesłanek uzasadniających odmowę wystawienia zaświadczenia bez ich przełożenia na grunt przedmiotowej sprawy, podczas gdy żadna z trzech wskazanych w tym przepisie przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a tym samym nie zaistniała jakakolwiek podstawa do odmowy wydania zaświadczenia,

- ogólnikowym stwierdzeniu, że art. 12 specustawy covidowej nie może aktualnie stanowić podstawy do wydania zaświadczenia ani podstawy do oceniania z uwagi na jego uchylenie [...] września 2020 r., bez wskazania, z jakich dokładnie powodów przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, skoro w chwili skutecznej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], tj. [...] maja 2020 r., przepis ten obowiązywał,

- niezasadnym i niepopartym żadnymi konkretnymi okolicznościami stwierdzeniu, że lokal nr [...] nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym,

art. 6 w zw. z art. 7a § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

- obarczanie obywateli konsekwencjami właściwego stosowania się do nieprecyzyjnie ustanowionych przepisów specustawy, wskutek czego niezasadnie utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, pomimo że jego przeznaczenie zostało zmienione w sposób legalny, na podstawie obowiązujących na moment dokonywania tej zmiany przepisów,

- nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1910 ze zm., dalej: "u.w.l.") w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy na korzyść Spółki, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak sporządzenia przez WSA w Białymstoku dokładnego i szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego wyroku, co podaje w wątpliwość i uniemożliwia sprawdzenie, czy Sąd dokonał dogłębnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i wydanych przez te organy rozstrzygnięć, którą miał obowiązek przeprowadzić, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w praktyce uniemożliwia skarżącej ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie, pozbawia stronę możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwiając również kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, co przejawia się w szczególności w:

Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął jako prawidłowe stanowisko organów, nie dokonując własnej, samodzielnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji niezasadnie uznał stanowisko skarżącej co do zasadności zastosowania art. 12 specustawy covidowej za błędne, nie dostrzegając przy tym, że skarżąca nie domagała się wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] na podstawie art. 12 specustawy covidowej, a wskazywała na konieczność analizy treści art. 2 ust. 3 u.w.l. w powiązaniu z treścią normy prawnej wynikającej z art. 12 ust. 1 specustawy,

niedokonaniu wykładni celowościowej przepisu art. 12 specustawy covidowej, który został wprowadzony w celu ułatwienia i przyspieszenia powstawania obiektów budowlanych mających służyć przeciwdziałaniu COVID-19, co przemawia za stosowaniem przepisów ustawy o własności lokali w sposób najpełniej realizujący ten cel, a więc z pominięciem aktów wymienionych w art. 2 ust. 1a u.w.l. przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, którego zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w oparciu o informację, o której mowa w art. 12 ust. 2 specustawy,

bezzasadnym i w żaden sposób nieuargumentowanym, pozostającym w sprzeczności z art. 106 § 3 p.p.s.a., odstąpieniem od przeprowadzenia dowodów uzupełniających w postaci dołączonych do pisma procesowego skarżącej z [...] września 2021 r. opinii, tj.:

- opinii ekspertów z [...] września 2021 r. wydanej przez dra hab. R. S., profesora Politechniki [...] oraz dra hab. I. Z., profesora Uniwersytetu [...] w K., specjalistów z zakresu prawa administracyjnego,

- opinii ekspertów z [...] lipca 2021 r. wydanej przez dra hab. med. T. D., biegłego z zakresu mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej oraz prof. zw. dra hab. n. med. K. F., biegłego specjalistę z zakresu kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej,

- opinii z [...] sierpnia 2021 r. wydanej przez prof. dra hab. med. A. P., specjalistę z zakresu m.in. chorób zakaźnych oraz zdrowia publicznego, w sytuacji gdy uwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenia dowodów uzupełniających było konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie wpłynęłyby na nadmierne przedłużenie postępowania sądowego,

błędnym ustaleniu stanu faktycznego przedmiotowej sprawy prowadzącym do wniosku, że informacja z [...] września 2020 r. o zmianie sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w B. jest tożsama z informacją z [...] maja 2020 r. o zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...] zlokalizowanego w tym budynku, a tym samym przyjęcie za fakt nieprawdziwego twierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] została zakwestionowana przez organy administracji,

nieustosunkowaniu się do podniesionego w skardze z 21 czerwca 2021 r. zarzutu naruszenia art. 6 w zw. z art. 7a § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 specustawy covidowej poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i uznanie, że z uwagi na ich uchylenie [...] września 2020 r. nie jest możliwa ocena, czy lokal nr [...], znajdujący się w budynku przy ul. [...] w B., jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, podczas gdy przepis ten określał tryb zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i na moment faktycznego dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], tj. [...] maja 2020 r. obowiązywał, a fakt zawiadomienia Prezydenta o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, w sposób określony w art. 12 ust. 3 specustawy covidowej, stanowi podstawę do uznania, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] jest w pełni skuteczna oraz zgodna z ww. celem, zwłaszcza że żaden organ administracji nie zakwestionował dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu, a tym samym doszło do niedokonania wykładni celowościowej art. 12 specustawy covidowej, który został wprowadzony w celu ułatwienia i przyspieszenia powstawania obiektów budowlanych mających służyć przeciwdziałaniu COVID-19, co przemawia za koniecznością stosowania przepisów ustawy o własności lokali w sposób najpełniej realizujący ten cel, a więc z pominięciem aktów wymienionych w art. 2 ust. 1a u.w.l. przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, którego zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w oparciu o informację, o której mowa w art. 12 ust. 2 specustawy;

art. 2 ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 specustawy covidowej poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że lokal nr [...], znajdujący się w budynku przy ul. [...] w B., nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z 29 czerwca 2020 r., a przepis ten należało w niniejszej sprawie interpretować w powiązaniu z art. 12 specustawy, tj. z uwzględnieniem wyłączenia wynikającego z art. 12 ust. 1 specustawy covidowej stosowania w stosunku do zmiany sposobu użytkowania lokalu związanej z przeciwdziałaniem COVID-19 (a taką zmianą jest zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nr [...]) m.in. przepisów Prawa budowlanego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "u.p.z.p.") oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie,

art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w szczególności w niezasadnym powołaniu się na decyzję z [...] marca 2018 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego, decyzję PINB o pozwoleniu na użytkowanie oraz na uchwałę XXXI1/350/12 Rady Miasta Białegostoku z dnia 24 września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (rej. ul. [...]), podczas gdy zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] wynikała z prawidłowo złożonej informacji z [...] maja 2020 r. o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, będącej w posiadaniu organu pierwszej instancji, co skutkowało w oparciu o art. 12 specustawy covidowej wyłączeniem stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Prawa budowlanego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, a tym samym wydanych na ich podstawie zgód budowlanych i aktów planistycznych.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy (przy skardze skarżącej z [...] czerwca 2021 r. oraz przy piśmie procesowym skarżącej z [...] września 2021 r.), tj.:

dokumentacji fotograficznej przedstawiającej zastosowane w budynku położonym przy ul. [...] w B. oraz w samym lokalu nr [...] specjalne rozwiązania techniczne, potwierdzające, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu pozostaje w ścisłym związku z przeciwdziałaniem COVID-19,

opinii ekspertów z [...] września 2021 r. wydanej przez dra hab. R. S., profesora Politechniki [...] oraz dra hab. I. Z., profesora Uniwersytetu [...] w K., specjalistów z zakresu prawa administracyjnego,

opinii ekspertów z [...] lipca 2021 r. wydanej przez dra hab. med. T. D., biegłego z zakresu mikrobiologii, wirusologii i diagnostyki laboratoryjnej oraz prof. zw. dra hab. n. med. K. F., biegłego specjalistę z zakresu kardiologii, chorób wewnętrznych, hipertensjologii i farmakologii klinicznej,

opinii z [...] sierpnia 2021 r. wydanej przez prof. dra hab. med. A. P., specjalistę z zakresu m.in. chorób zakaźnych oraz zdrowia publicznego,

które zostały niesłusznie pominięte przez Sąd pierwszej instancji, mimo że przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów było niezbędne do właściwego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – na fakt istnienia ścisłego związku dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w B. z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19.

Skarżąca kasacyjnie wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie przez NSA dowodów uzupełniających z dołączonych do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentów, tj.:

przykładowych stanowisk organów architektoniczno-budowlanych oraz organów nadzoru budowlanego działających na terenie kraju w zakresie stosowania przepisów specustawy – na fakt, że art. 12 specustawy covidowej stanowi podstawę wielu skutecznych zmian sposobów użytkowania dokonanych w uproszczonym trybie i jednocześnie niezakwestionowanych przez organy administracji,

krytycznej glosy autorstwa dra M. H. dotyczącej wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SA/Bk 369/21, "Wykładnia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. specustawy covidowej", opublikowanej w Kwartalniku Samorządu Terytorialnego nr 3/2021 – na fakt krytycznego stanowiska środowiska naukowego w kwestii działań Prezydenta, lokalnych organów nadzoru budowlanego oraz WSA w Białymstoku wobec inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.

Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o skierowanie, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2012 - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. Nr C 326/47) do Trybunału Sprawiedliwości następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego:

"Czy w świetle przepisu art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej organy administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogą, nie przeprowadzając postępowania dowodowego, podważyć zasadność zastosowania przez inwestora uproszczonego trybu zmiany sposobu użytkowania lokalu, w sytuacji gdy możliwość skorzystania z tego uproszczonego trybu uzależniona jest od spełnienia ustawowej przesłanki, której weryfikacja wymaga specjalistycznej wiedzy (np. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu epidemiologii bądź wirusologii)?".

oraz o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia objętego pytaniem prejudycjalnym.

3. Na rozprawie [...] kwietnia 2023 r. pełnomocnik Spółki podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Bezzasadny okazał się wniosek o wystąpienie z pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym wykładni art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: "KPP"). Wystarczy w tej kwestii przypomnieć, że zgodnie z art. 51 ust. 1 zd. pierwsze KPP, postanowienia Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. W sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie stosuje się prawa Unii, a przepisy u.w.l. W kontekście art. 267 TFUE zachodzi zatem oczywisty brak związku między rozstrzygnięciem niniejszej sprawy a wykładnią art. 41 ust. 1 KPP.

4.5. Bezzasadne okazały się również zgłoszone w skardze kasacyjnej wnioski dowodowe. Jeżeli chodzi o opinię prawną autorstwa dra hab. R. S. oraz dra hab. I. Z., to nie może być ona w ogóle rozpatrywana w kategorii wniosku dowodowego w rozumieniu art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Otóż przedmiotem dowodu mogą być fakty, a nie prawo, a tym bardziej jego wykładnia. W postępowaniu przed sądem administracyjnym znajduje w pełni zastosowanie zasada prawa iura novit curia – sąd zna prawo. Zasada ta wskazuje na rolę sądu w procesie stosowania prawa, sąd powinien prawo znać, skoro ma obowiązek jego stosowania, to do sądu należy dokonanie wykładni przepisów (por. np. wyrok NSA z 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1054/14 oraz z 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2588/20, CBOSA). Rozważania te należy, mutatis mutandis, odnieść do wniosków dowodowych Spółki dotyczących poglądu autora glosy krytycznej do wyroku WSA w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 369/21, a także wybranych stanowisk organów administracji publicznej wyrażonych w pismach przedłożonych w toku niniejszego postępowania przez Spółkę. W tym kontekście tylko uzupełniająco warto zaważyć, że NSA wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2191/21, oddalił skargę kasacyjną inwestora od wspomnianego wyżej wyroku WSA w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r. Jeżeli chodzi o wnioski dowodowe dotyczące ekspertyz przygotowanych przez lekarzy, tj. T. D., K. F. oraz A. P., należy przypomnieć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma w istocie charakter opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2639/15; wyrok NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 963/21; wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 881/20; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 182/20; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20, CBOSA). Natomiast dowody z dokumentacji fotograficznej dotyczącej spornego lokalu, nawet przyjmując szeroką definicję dokumentu z art. 106 § 3 p.p.s.a., obejmującą również fotografie, nie mogły mieć jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia okoliczności, które zadecydowały o odmowie wydania przedmiotowego zaświadczenia.

4.6. Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez WSA w Białymstoku art. 106 § 3 p.p.s.a. Niezależnie od bezzasadności zgłoszonych przez Spółkę wniosków dowodowych (zob. pkt 4.5. powyżej), należy przypomnieć, że dopuszczenie dowodów uzupełniających w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nieprzeprowadzenie tego dowodu nie może być więc kwalifikowane jako naruszenie prawa procesowego, a tym bardziej jako naruszenie mające wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 249/16; wyrok NSA z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3188/19, CBOSA).

4.7. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Białymstoku, oddalając skargę. W szczególności, WSA w Białymstoku stwierdził, że w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie mogły mieć zastosowania przepisy specustawy covidowej.

4.8. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma to, czy przywołany w punkcie 4.7. powyżej pogląd WSA w Białymstoku, na którym oparto kwestionowany w niniejszej sprawie wyrok, nie narusza prawa w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia stwierdzającego, że sporny lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, nie miał zastosowania art. 12 specustawy covidowej. Podstawę prawną wydania tego zaświadczenia stanowiły art. 2 ust. 1a, ust. 2 i 3 u.w.l. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami k.p.a., regulującymi postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń (art. 217-220 k.p.a.). To, z kolei, determinowało oczywistą bezzasadność wniosku Spółki o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że lokal nr [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Bezsporne jest bowiem, że zgodnie z pozwoleniem na budowę (zob. decyzja Prezydenta [...] marca 2018 r., znak: [...]) oraz planem miejscowym (zob. uchwałę XXXII/350/12 Rady Miasta Białegostoku z dnia 24 września 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. - rej. ul. [...]), jest to lokal zakwaterowania turystycznego w budynku zamieszkania zbiorowego.

4.9. Odnosząc się do tej kluczowej dla sprawy kwestii należy przede wszystkim przypomnieć, że specustawa covidowa już ze swojej istoty ma charakter nadzwyczajny oraz tymczasowy. Ustawa ta została bowiem uchwalona w związku z koniecznością zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania nadzwyczajnego zjawiska, jakim jest pandemia COVID-19. Równocześnie należy mieć na uwadze, że w świetle powszechnie dostępnej wiedzy, każda pandemia jest zjawiskiem przemijającym. Już z tych powodów, postanowienia zawarte w specustawie covidowej, jako legislacji wyjątkowej i z natury tymczasowej, wymagają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy covidowej, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 tej ustawy, prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należy dodać, że przytoczone brzmienie art. 12 ust. 1 i 2 specustawy covidowej zostało nadane na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., poz. 568). Równocześnie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy covidowej, art. 12 tej ustawy utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli z końcem dnia 4 września 2020 r. Istota wyłączeń przewidzianych w art. 12 ust. 1 specustawy covidowej ma charakter nadzwyczajny i dotychczas niespotykany, nawet na tle innych wyjątkowych regulacji zawartych w tej ustawie. Otóż na mocy jednego przepisu ustawodawca zadecydował o swoistym "zawieszeniu" obowiązywania dwóch ustaw stanowiących fundament działu prawa administracyjnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dwie kwestie, które uwypuklają ekstraordynaryjność regulacji zawartej w art. 12 specustawy covidowej. Po pierwsze, szeroko pojęty proces budowalny był od początku rozwoju systemu prawa przedmiotem regulacji publicznoprawnych, ograniczających prawa właścicieli nieruchomości z uwagi na potrzebę ochrony takich wartości jak życie i zdrowie, estetyka oraz walory krajobrazu (zob. np. J. Smarż, Problematyka legalności i nielegalności w polskim prawie budowlanym, "Przegląd Budowlany" 2013, nr 6, s. 32; S. Zwolak, Wpływ regulacji prawnych na wygląd budynków, "Ius at Administratio" 2014, nr 1, s. 66; W. Litewski, Podstawowe wartości prawa rzymskiego, Kraków 2001, s. 194 -195; C. Kunderewicz, Prawo budowlane starożytnego Rzymu (I), "Czasopismo Prawno – Historyczne" 1977, nr 2, s. 91 - 115). Obecnie nie sposób wskazać systemów prawnych, przynajmniej w kręgu cywilizacji zachodniej, w których takie kwestie jak planowanie przestrzenne i prawo budowlane byłyby pozostawione poza sferą reglamentacji administracyjnoprawnej. Po drugie, planowanie przestrzenne oraz prawo budowlane stanowią konieczny element zapewniający realizację takich podstawowych wartości konstytucyjnych, jak ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 Konstytucji RP) oraz ochrona życia, zdrowia oraz własności innych osób niż inwestor (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, reglamentacja administracyjnoprawna procesu budowlanego ma na celu ochronę ładu architektoniczno-przestrzennego, stanowiącego wartość uniwersalną, i którego zapewnienie stanowi niewątpliwie ważny interes publiczny. Chodzi tu o zapewnienie bezpieczeństwa i komfortu nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale całym wspólnotom sąsiedzkim, z zachowaniem dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu (por. np. wyroki TK z 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, OTK-A 2011/3/26 oraz z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W podsumowaniu powyższych uwag należy stwierdzić, że art. 12 specustawy covidowej, wprowadzający rozwiązania wyjątkowe nawet na tle pozostałych przepisów tej szczególnej ustawy, winien być wykładany restrykcyjnie.

4.10. Mając na uwadze powyższe względy natury systemowej należy zauważyć, że w art. 12 ust. 1 specustawy covidowej nie wyłączono zastosowania przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń w sprawie samodzielności lokali. Jest to o tyle oczywiste, że taka kwestia, jak wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, nie ma bezpośredniego związku z celem, jaki przeświecał wprowadzeniu art. 12 ust. 1 specustawy covidowej. Celem tym było czasowe uchylenie bezprawności działań w sferze zagospodarowania i planowania przestrzennego oraz prawa budowlanego w kontekście konieczności podjęcia pilnych działań związanych z pandemią, której rozwój, nawet w przybliżeniu, nie był możliwy do określenia w chwili uchwalania specustawy covidowej. Chodziło o czasowe zniesienie wymogów administracyjnoprawnych, wymaganych przykładowo dla rozpoczęcia budowy tzw. szpitala covidowego lub izolatorium, czy też hal dla produkcji środków ochrony indywidulanej. Podobnie, w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego chodziło w szczególności o możliwość wykorzystywania budynków hotelowych w celach leczniczych lub rozpoczęcie produkcji lub składowania środków ochrony indywidulanej w obiekcie o innym przeznaczeniu. Oczekiwanie w takich przypadkach na uzyskanie wymaganych zgód administracyjnoprawnych spowodowałoby opóźnienie w podjęciu wspomnianych, pilnych działań. Działania takie powinny być bowiem podjęte natychmiast. W tym kontekście jest więcej niż oczywiste, że przekształcenie dotychczasowego lokalu zakwaterowania turystycznego w budynku zamieszkania zbiorowego w lokal mieszkalny, pomijając już trwałość tego przekształcenia, w żaden sposób nie jest działaniem podejmowanym w celu, w jakim uchwalono art. 12 specustawy covidowej. Podobnie oczywiste jest, że okoliczność, czy i jakie urządzenia ochrony indywidualnej właściciel lokalu zamontuje w swoim lokalu, pozostaje bez związku z celem art. 12 specustawy covidowej. W tym miejscu warto również zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie wskazywano na czasowy charakter obowiązywania zwolnienia z art. 12 ust. 1 specustawy covidowej, a także podkreślano, że wprowadzenie w budynkach mieszkalnych urządzeń ograniczających możliwość emisji wirusów nie oznacza, że są to budynki służące przeciwdziałaniu COVID-19 (por. np. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2191/21, CBOSA). Reasumując, niewymienienie w art. 12 specustawy covidowej przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń o samodzielności lokalu, cel wprowadzenia art. 12 specustawy covidowej, a także nieobowiązywanie tego przepisu od 5 września 2020 r., determinowały zgodność z prawem odmowy wydania Spółce wnioskowanego zaświadczenia.

4.11. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6 w zw. z art. 7a § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po pierwsze, art. 7a § 1 k.p.a. nie mógł mieć w sprawie w ogóle zastosowania, ponieważ sprawa dotyczyła wydania zaświadczenia. W świetle art. 7a § 1 k.p.a., przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawie, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przesłanek tych nie spełnia sprawa dotycząca wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 u.w.l. Wnioskując o wydanie takiego zaświadczenia, strona w istocie zmierza do uzyskania uprawnienia (por. np. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 182/22, CBOSA). W tym kontekście tylko ubocznie trzeba zauważyć, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) – por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19; wyrok NSA z 3 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, OSP 2021/7-8/64; wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., I OSK 1140/20, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2794/18. Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Po drugie, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady legalizmu oraz zasady zaufania. Organy orzekały w oparciu o obowiązujący stan prawny, a przyjęta przez nie wykładnia relewantnych dla sprawy przepisów prawa była prawidłowa. Można powiedzieć, że to ewentualne zaakceptowanie przez organy administracji publicznej, proponowanej przez skarżącą, oczywiście bezzasadnej wykładni art. 12 ust. 1 i 2 specustawy covidowej, stanowiącej w istocie próbę nadużycia szczególnego zwolnienia przewidzianego w tym przepisie, skutkowałoby właśnie podważeniem zasad legalizmu i zaufania do działań organów władzy publicznej, stanowiących fundament demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i 7 Konstytucji RP).

4.12. Końcowo należy wskazać, że bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wymogów, jakie powinno zawierać uzasadnienie kwestionowanego postanowienia Kolegium (art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a.). Otóż z postanowienia tego w sposób jednoznaczny wynika, dlaczego Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lipca 2020 r. Okoliczność, że Spółka nie podziela argumentacji prawnej przytoczonej przez Kolegium, nie może stanowić podstawy do skutecznego zarzutu naruszenia wspomnianych w zdaniu poprzedzającym przepisów k.p.a. Wykładnia prawa przejęta przez Kolegium, co było przedmiotem wcześniejszych rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, okazała się zgodna z prawem.

4.13. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.