Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 112/21 w sprawie ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na bezczynność M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od M. - Spółka z o. o. z siedzibą w L. na rzecz Fundacji W. z siedzibą w L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 112/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA"), w pkt 1 zobowiązał M. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej: "M. w L." lub Spółka) do załatwienia wniosku Fundacji W. z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca" lub "Fundacja") z 14 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność M. w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4 zasądził od M. w L. na rzecz Fundacji W. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W piśmie z 14 lipca 2021 r. wniesionym drogą elektroniczną Fundacja domagała się od M. w L. udostępnienia informacji publicznej "dotyczącej bycia partnerem Forum Dialogu w dniach 25-27 czerwca 2021 r. w L. - na czym polegało bycie partnerem tej imprezy i czy organizatorzy otrzymali wsparcie finansowe na organizację tej imprezy (jeśli tak, to w jakiej wysokości, za co i na co)". W odpowiedzi przesłanej mailem w dniu 28 lipca 2021 r. Spółka wskazała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W tej sytuacji Fundacja złożyła skargę na bezczynność Spółki domagając się zobowiązania jej do rozpatrzenia wniosku, zasądzenie na swoja rzecz sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, alternatywnie o wymierzenie grzywny w tym wymiarze i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej przedmiotowe informacje mają charakter informacji publicznej i Spółka jest zobowiązana do ich udzielenia.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA podzielił stanowisko skarżącej, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, sama zaś spółka była zobowiązana do jej udzielenia co w konsekwencji uzasadnia zarzut bezczynności.

Z niezakwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że M. w L. będąc spółką komunalną, w której Gmina L. jest jedynym wspólnikiem posiadającym 100% udziałów, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej jednym z przedmiotów jej działalności jest przewóz osób - komunikacja miejska. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach lokalnego transportu zbiorowego. Określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych są zaś zadaniami użyteczności publicznej. Z powyższego wynika zatem, że przedmiotem działalności Spółki są zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publiczne, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej w skrócie: u.d.i.p.). Skoro spółka komunalna w zasadzie powołana jest do wykonywania zadań gminy, transparentność jej działania leży w interesie publicznym.

Rację ma również skarżąca, że żądane informacje mają charakter publiczny. W orzecznictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu przepisów u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych zawiera art. 6 tej ustawy, według którego w szczególności informację publiczną stanowi informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5) w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a), innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c), a także majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy).

Zgodnie z art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. M. w L. jest więc w całości majątkiem komunalnym. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869), zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach. Wsparcie finansowe różnego rodzaju imprez wiąże się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz innych podmiotów. Jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy i art. 6 ust. 1 pkt 3 w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ). Rację ma zatem zdaniem WSA skarżąca, że spółka odmawiając ich udostępnienia pozostaje w bezczynności. Powyższa uwaga dotyczy również informacji na czym polega "bycie partnerem Forum Dialogu w dniach 25-27 czerwca 2021 r. w L.", jeśli jest to związane z wydatkowaniem publicznych środków.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia, że wspomniana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawdą jest, że mimo złożenia wniosku przez skarżącą 14 lipca 2021 r. informacja nie została udostępniona mimo upływu terminów o jakich mowa w art. 13 u.d.i.p. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest jednak wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Trudno uznać, aby błędne przekonane o charakterze informacji, przy braku innych obiektywnych kryteriów uzasadniających przekonanie o ewidentnym zlekceważeniu skarżącej mogło dać asumpt do zarzucenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. WSA nie znalazł również podstaw do przyznania skarżącej kwoty pieniężnej, ewentualnie, jak zaznaczono w skardze, wymierzenia spółce grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325). Według tego przepisu jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie można uznać, aby przyznanie sumy pieniężnej miał uzasadniać dodatkowy nakład pracy skarżącej związany z przygotowaniem skargi, co przecież z reguły wiąże się z kosztami. Tym bardziej, że w skardze nawet nie podano, jakie to koszty skarżąca miała na uwadze. Ze względu na powyższe, jak również uwzględniając okres, w jakim spółka pozostawała w bezczynności, zdaniem WSA nie doszło podczas opisanej bezczynności do takiej szkody moralnej u skarżącej uzasadniającej przyznanie przedmiotowej sumy pieniężnej.

M. w L. reprezentowane przez radcę prawnego wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informacja dotycząca "bycia partnerem Forum Dialogu w dniach 25-27 czerwca 2021 r. w L. - na czym polega bycie partnerem tej imprezy i czy organizatorzy otrzymali wsparcie finansowe na organizację tej imprezy", stanowi informację publiczną.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i 189 p.p.s.a. zawnioskowała o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie na w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Sformułowano w niej wyłącznie jeden zarzut, oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W systemowej formule zarzut błędnej wykładni prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez sąd pierwszej instancji materialnego wzorca przeprowadzanej przez niego kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej. Za jego pomocą skarżący kasacyjnie zmierza więc do wykazania, że sformułowana w wyroku ocena legalności organu administracji publicznej jest wadliwa, albowiem sąd nadał błędną treść normie prawa materialnego, w oparciu o którą dokonał tej oceny. W przełożeniu na okoliczności niniejszej sprawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. sprowadza się do zakwestionowania stanowiska WSA, że na podstawie tych przepisów za informację publiczną należało uznać informację dotyczącą tego, czy M. w L. było partnerem Forum Dialogu w dniach 25-27 czerwca 2021 r. w L., a jeżeli tak, to na czym polegała realizacja tego statusu i czy w związku z tym organizatorzy otrzymali wsparcie finansowe na organizację tej imprezy.

W pierwszej kolejności należy wytknąć wadliwą konstrukcję zarzutu. Jak należy się domyślać podważenie prawidłowości wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zmierzało do wykazania, że w oparciu o te przepisy nie można zrekonstruować normy prawnej wyrażającej nakaz udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ich publiczny charakter. Treść artykuł 1 ust. 1 u.d.i.p. dekretuje ogólną definicję informacji publicznej, natomiast art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie pozytywne danych, które stanowią informację publiczną. Artykuł 6 ust. 1 u.d.i.p. jest skonstruowany w sposób złożony, z podziałem na punkty oraz litery, przy czym każda jednostka redakcyjna ma status autonomiczny w tym znaczeniu, że stanowi odrębny przepis prawa, na podstawie którego można odtworzyć jednostkową normę prawną wyrażającą obowiązek udostępnienia informacji publicznej o przedmiotowo określonej treści. Powołanie się w skardze kasacyjnej na wadliwość wykładni art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie pozwala ustalić, który przepis wchodzący w zakres jego treści został błędnie zinterpretowany przez sąd pierwszej instancji. Podniesienie zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – musi polegać na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały poddane wykładni przez WSA i przedstawieniu argumentacji wykazującej wadliwość tego procesu. Rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie realizuje.

Niemniej jednak, urzeczywistniając ogólnosystemową zasadę gwarancyjną umożliwienia stronom skorzystania z konstytucyjnego prawa do sądu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną przez pryzmat wynikających z treści jej uzasadnienia intencji oraz powołanych przepisów.

W sprawie nie jest kwestionowane, że M. w L. jest spółką komunalną, w której Gmina L. jest jedynym wspólnikiem posiadającym 100% udziałów. M. w L. jest zatem osobą prawną samorządu terytorialnego, której podmiot reprezentujący ma obowiązek udostępniania informacji publicznej.

Nie ma również wątpliwości, że stosownie do konstytucyjnego wzorca ukształtowanego postanowieniami art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, w zakresie w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Już z treści Konstytucji należy wywieść regułę, w myśl której działania podmiotów, których cały majątek jest majątkiem publicznym – majątkiem gminy, muszą być jawne, o ile dotyczą realizacji zadań publicznych i wiążą się z gospodarowaniem majątkiem publicznym. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji M. w L. jako spółka komunalna realizuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Z tego też względu informacja o tym, czy posiadał status partnera na imprezie Forum Dialogu w dniach 25-27 czerwca 2021 r. w L. jest informacją publiczną, gdyż mieści się w szeroko ujętej kategorii "zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.". Każdy ma więc prawo do informacji, w jakie wydarzenia i imprezy angażuje się podmiot w całości finansowany ze środków publicznych, podobnie jak każdy ma prawo do informacji, czy w związku z tym zaangażowaniem zostały wydatkowane środki publiczne – art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Odmienne rozumienie postanowień Konstytucji oraz przepisów u.d.i.p., promowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pozostawiałoby poza kontrolą społeczną wszystkie działania organów władzy publicznej, które wiążą lub mogą się wiązać z wydatkowaniem środków publicznych, ale nie polegają bezpośrednio na realizacji zadań publicznych. W takim układzie transfer środków publicznych w kierunku podmiotów prywatnych, w znaczącym zakresie byłby niejawny. Taki układ jest niedopuszczalny i jaskrawo sprzeczny z konstytucyjnym wzorcem jawności działania organów władzy publicznej.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935).