Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 128/21 w sprawie ze skargi G. U. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2020 r., nr WI-I.7840.3.148.2020.IG w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 128/21 wskutek skargi G.U. (skarżąca) uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2020 r., nr WI-I.7840.3.148.2020.IG w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także zasądził na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania.

Przywołaną decyzją Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Gdańskiego z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 512/2020 o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia 6 września 2018 r. nr 886/2018, którą organ ten orzekł o zmianie w części decyzji własnej z dnia 4 lipca 2018 r., nr 631/2018, w zakresie zgodnym z projektem budowlanym zamiennym - zmiana zagospodarowania działki - rozbudowa centrum dystrybucyjnego o budynek hali magazynowej z zespołem socjalno-biurowym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wentylacji, c.o., elektrycznej i gazu oraz budowa infrastruktury komunikacyjnej i technicznej: drogi wewnętrznej, parkingów, chodników, placów manewrowych i instalacji zewnętrznych: kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, wodociągowej, elektrycznej i gazu w P. Przebieg inwestycji obejmuje dz. nr [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna Miasto P. [[...]] (pkt 1); stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu (pkt 2); nie uchylił decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 6 września 2018 r., nr 886/2018, z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 3).

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył inwestor L. S.A. z siedzibą w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Opierając skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, co dotyczy:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane, przez jego błędne zastosowanie, przez przyjęcie, że skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę;

2. art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy prawo budowlane, przez jego błędne zastosowanie, przez przyjęcie, stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie odpowiada hipotezie art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane;

3. art. 151 § 2 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie, poprzez przyjęcie, że okoliczności faktyczne sprawy nie uzasadniają jego zastosowania.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym;

2. art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec braku wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z podlegających uwzględnieniu z urzędu podstaw nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej w granicach wyznaczonych powołanymi przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi oraz przytoczoną na ich poparcie argumentacją.

Skargę kasacyjną należało oddalić, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie okazały się zasadne.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd dokonał kontroli rozstrzygnięć, których przedmiotem było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Gdańskiego z dnia 6 września 2018 r. (zmieniającą w części decyzję tego organu z dnia 4 lipca 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej oraz instalacji zewnętrznych) poprzez rozbudowę centrum dystrybucyjnego o budynek hali magazynowej z zespołem socjalno-biurowym wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej. Efektem tego postępowania było wydanie przez Starostę Gdańskiego decyzji z dnia 25 czerwca 2020 r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia 6 września 2018 r., uchylonej następnie przez Wojewodę Pomorskiego zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 22 grudnia 2020 r. Organ ten uznał jednocześnie, że decyzja z dnia 6 września 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu, nie uchylił jej jednak gdyż - według Wojewody - w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji dopatrzył się w decyzji z dnia 22 grudnia 2020 r. naruszeń zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W punkcie wyjścia zauważenia wymaga, że postępowanie wznowieniowe organ zakończył wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów organ może wydać taką decyzję, gdy ustali, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Treść art. 146 § 2 k.p.a. zakłada więc, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i usunięcie we wznowionym postępowaniu może doprowadzić do konstatacji, że pomimo ich usunięcia treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Zatem rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

Skarżący kasacyjnie inwestor kwestionując zasadność wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 września 2018 r. wskazuje, że skarżącej - będącej właścicielką działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...] - nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, badany w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud. Zwraca przy tym uwagę brak kluczowego w tym aspekcie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wszak w sprawie tej podstawą prawną wznowienia i przeprowadzenia postępowania była przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stosownie do którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Osłabia to znacznie skuteczność rozpatrywanego środka zaskarżenia.

Wyjaśnić trzeba, że w postępowaniu nadzwyczajnym, czy to nieważnościowym, czy wznowieniowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony bada się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. ponieważ przepisy te w tego rodzaju postępowaniu stanowią lex specialis względem art. 28 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem, że stosownie do art. 28 ust. 2 pr.bud. przymiot strony nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Wynika z tego, że dla wykazania istnienia przymiotu strony nie jest wystarczające przyjęcie poglądu, iż istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. Uwzględnienie tego poglądu wymaga, tak czy inaczej, wykazania że, z uwagi na charakter planowanej inwestycji, taka inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Przy tej ocenie nie chodzi bowiem o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, co ma wynikać z projektu budowlanego. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA z dni: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21; 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17; 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16).

W tej sprawie przepisami prawa materialnego, z których wynika interes prawny skarżącej, okazały się unormowania § 12 rozporządzenia (odległość usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną) i § 271 ust. 1 i 7 rozporządzenia (odległość między zewnętrznymi ścianami budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe). Zaistniały stan faktyczny związany z tym, że istniejący na działce nr 7/3 budynek produkcyjny jest oddalony od rozbudowywanej hali o 27 m, a najmniejsza odległość ściany zewnętrznej od granicy działki nr [...] wynosi 10,58 m, uzasadniał wobec norm art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. przypisanie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 września 2018 r. Choć wskazane odległości czynią zadość zarówno wymogom § 12 ust. 1, jak i § 271 ust. 1 i ust. 7 rozporządzenia, to jednak słusznie dostrzeżono, że skoro budynek hali magazynowej został usytuowany na działce nr [...] w odległości 10,58 m od granicy z działką nr [...], to ewentualna rozbudowa budynku na należącej do skarżącej działce, na wysokości hali będzie musiała zostać dostosowana do warunków zabudowy istniejących już na działce nr [...], wynikających z zatwierdzonego decyzją z dnia 6 września 2018 r. projektu budowlanego zamiennego. W tych okolicznościach bowiem budynek na działce nr [...] będzie mógł być usytuowany w minimalnej odległości 4,42 m od granicy z działką nr [...]. Trafna okazała się więc konkluzja, że zarówno przeznaczenie, jak i położenie objętego zmienionym pozwoleniem na budowę budynku wpływa na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą, determinując jej możliwości inwestycyjne. Przyszły sposób zainwestowania działki skarżącej może być uzależniony od przyjętych rozwiązań projektowych hali magazynowej.

Status strony postępowania materializuje się wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 pr.bud., gdyż - jak prawidłowo ustalił to Sąd - projekt budowlany przedstawiony przez inwestora jako zamienny dotyczy zamierzenia budowlanego zupełnie rożnego od objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę z dnia 4 lipca 2018 r., co nie przystaje do dyspozycji art. 36a ust. 1 pr.bud.

W myśl powołanego przepisu istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. To, jakie roboty należy oceniać jako istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę, definiuje art. 36a ust. 5 pr.bud. Przepis ten pozwala ocenić jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter istotny, a jakie mają charakter nieistotny. Przepis art. 36a pr.bud. reguluje zarówno tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten ma niewątpliwie na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro natomiast przepis ten dotyczy odstępstw o zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, przeobrażenie, ewolucję, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Odmienna wykładania tych przepisów stanowiłaby ich nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i rodziłaby cały szereg problemów praktycznych związanych chociażby z ustaleniem zakresu faktycznie udzielonych - poprzez wielokrotne i daleko idące "zmienianie" pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu - zgód budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 6/17).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że realizując budowę (rozbudowę) istniejącego budynku hali magazynowej o części: magazynową i dwie socjalno-biurowe, parkingi dla samochodów osobowych zaopatrzonych w kartę parkingową (12 i 8 miejsc postojowych), dwa parkingi dla samochodów ciężarowych (13 i 7 miejsc postojowych), drogę wewnętrzną, powierzchnie obsługi zaplecza, doki przeładunkowe i place manewrowe, infrastrukturę techniczną – rozbudowę wewnątrzzakładowych instalacji zewnętrznych, inwestor nie dopuścił się istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Gdańskiego z dnia 4 lipca 2018 r., obejmującej budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej: dwa parkingi dla samochodów ciężarowych (13 miejsc postojowych oraz 7 miejsc postojowych), drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd do projektowanych parkingów) oraz infrastrukturę techniczną w obrębie projektowanego utwardzenia- wewnątrzzakładowe instalacje zewnętrzne. Zakres i rodzaj prowadzonych przez inwestora robót budowlanych prowadził do powstania całkiem innego obiektu budowlanego. Roboty te nie mogły być ocenione jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem w żaden sposób nie były związane z tym projektem. Trudno bowiem uznać, że projekt budowlany przewidujący poza budową infrastruktury komunikacyjnej i technicznej rozbudowę hali magazynowej stanowi modyfikację projektu budowlanego dla zamierzenia polegającego wyłącznie na budowie parkingów dla samochodów ciężarowych i drogi wewnętrznej wraz z towarzyszącą im infrastrukturą techniczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w przypadku przedmiotowej sprawy zakres zmian wprowadzony przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę narusza dyspozycję art. 36a pr.bud., gdyż powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji. W konsekwencji wadliwa ocena skutków tego naruszenia doprowadziła we wznowionym postępowaniu do błędnego zastosowania art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a.

Jeśli chodzi zaś o zarzuty procesowe, podnoszące kwestię rozpoznania przez Sąd I instancji sprawy na posiedzeniu niejawnym tj. zarzutów naruszenia art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej to odnotować trzeba, że w rozpatrywanej sprawie w dniu 10 maja 2021 r. zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. W zarządzeniu wskazano, że w związku z niemożnością przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę kieruje się na posiedzenie niejawne. W zarządzeniu wskazano jednocześnie, że informację o terminie posiedzenia niejawnego można uzyskać w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W dniu 17 maja 2021 r. pełnomocnik inwestora odebrał korespondencję zawierającą odpis zarządzenia, jednak do dnia posiedzenia niejawnego nie zgłoszono żadnego dodatkowego stanowiska w sprawie, ani wniosku.

Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a jest powszechnie wiadome, że w okresie rozpoznawania skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego istniały takie okoliczności, które w stanie epidemii zarządzonym od 20 marca 2020 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35).

Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie nie naprowadza argumentacji, w jaki sposób rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało istotny wpływ na jej wynik, przez który należy rozumieć taki związek pomiędzy naruszeniem a treścią kontrolowanego aktu, który mógł wpłynąć na jego kształt. Rolą pełnomocnika było wykazanie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne, co nie miało miejsca w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.