Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 701/19 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu [...] z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu [...] na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 10 września 2019 r., II SA/Rz 701/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu [...] (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 25 kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że sprawa dotyczy wyłącznie poboru wód powierzchniowych, a nie retencjonowania tych wód. Jednocześnie uznał, że stan faktyczny nie został dostatecznie wyjaśniony, u uwagi to, że pobór wód może służyć celom rolnym lub leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Równocześnie zwrócił uwagę na nieprawidłowości przy obliczaniu wysokości ustalonej opłaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Zarządu Zlewni. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

a. art. 268 ust. 1 pkt 1 i art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.) poprzez przyjęcie, że Dyrektor Zarządu Zlewni w trakcie procedury naliczania opłaty zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia faktycznych celów poboru wody w sposób odbiegający od ich gramatycznego opisu w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie dokonać ustalenia opłaty w oparciu o treść pozwolenia. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje natomiast przyjąć, że opłatę pobiera się za pobór wód powierzchniowych zgodnie z treścią pozwolenia i nie jest rolą organu dokonywanie rozszerzającej wykładni postanowień pozwolenia wodnoprawnego w kierunku badania, czy pobór wód następuje w celach innych niż opisane w pozwoleniu. Cel poboru wód może w przypadkach określonych w przepisie art. 270 ust. 2 p.w. stanowić przesłankę do zwolnienia poboru wód z opłaty stałej, o ile z pozwolenia wodnoprawnego będzie wynikało, że pobór następuje w celu zwolnionym z opłaty,

b. art. 271 ust. 3 p.w. poprzez przyjęcie, że opłata stała za pobór wód powierzchniowych powinna być naliczana nie w odniesieniu do maksymalnego poboru wód wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym, ale w odniesieniu do ilości wód odprowadzanych ze zbiornika. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni wykładnia omawianego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że opłata stała pobierana jest zgodnie z wolą ustawodawcy za hipotetyczną maksymalną ilość wody możliwą do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, bez względu na faktyczną ilość pobieranej wody, która to ilość determinuje naliczenie opłaty zmiennej.

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. w odniesieniu do trybu i zakresu gromadzenia materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do treści pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym rodzaju usługi wodnej, podlegającej opłacie, a prowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie zarzutów skarżącego pozostających w sprzeczności z treścią pozwolenia wodnoprawnego jest bezprzedmiotowe.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, popierając argumentację Sądu I instancji, wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ to one wyznaczają zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co umożliwiało następnie skontrolowanie procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 1 i 271 ust. 3 Prawa wodnego w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że pozwolenie wodnoprawne obejmuje m. in. uprawnienie do poboru wód powierzchniowych na potrzeby zbiornika retencyjnego i odprowadzanie tych wód do rowu. Dlatego też w ocenie WSA zarzuty skargi nawiązujące do wyłączenia usług wodnych polegających na retencjonowaniu wody spod reżimu opłat stałych zostały uznane za irrelewantne tj. nieistotne dla sprawy, które mogą być pominięte.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawy o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym ( m.in. III OSK 781/21, III OSK 2014/21, III OSK 868/21 ) stwierdził, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei w art. 35 ust. 3 tej ustawy wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale również piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2). Z przepisu tego wynika zatem, że pobór wód powierzchniowych i retencjonowanie wód powierzchniowych stanowią odrębne usługi wodne. Należy przy tym zauważyć, że retencjonowanie wód wiąże się z ich uprzednim pozyskaniem z określonego cieku, bowiem retencja wody polega na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek jej zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych bądź sztucznych.

Tym samym w ocenie Sądu wydającego wskazane wyżej orzeczenia nie ulega wątpliwości, iż w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ustawodawca wyodrębnił usługę retencjonowania wód, pomimo że niewątpliwie wiąże się ona z wcześniejszym poborem wody - zatrzymaniem wody w zbiorniku wodnym. Tym samym pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do tych celów nie może być kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż został on objęty regulacją ust. 3 pkt 2 art. 35 omawianej ustawy.

Natomiast treść art. 268 ust. 1 Prawa wodnego wskazuje na to, iż brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1, w tym opłaty stałej, za usługę wodną retencjonowania wód, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. Nie została ona wymieniona w żadnym z przepisów ustanawiających obowiązek ponoszenia opłat, zwłaszcza że odrębnie uregulowano omawiane usługi od usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonych w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę poglądy te podziela i akceptuje.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że uwagi Sądu I instancji dotyczące braku właściwych ustaleń dotyczących celu poboru wód są słuszne. Z ustaleń takich wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie zwalnia udzielone pozwolenie wodnoprawne. Z treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że opłaty stałej nie ponosi się m. in. za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw. Natomiast to, że z pozwolenia wodnoprawnego wynika, iż podjęto ( należało podjąć ) działania ograniczające przesiąkalność zbiornika nie można wyprowadzać automatycznie wniosku, że zgromadzona woda nie służy celom rolnym lub leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Podkreślić należy również to, że realizacja przedmiotowego projektu służyć miała nie tylko przeciwdziałaniu skutkom odpływu wód z terenów górskich, ale również utrzymaniu optymalnego poziomu wody gruntowej na terenach przyległych łąk.

Nie jest słuszny także pogląd skarżącego kasacyjnie, że opłatę stałą należy zawsze obliczyć na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a dopiero potem rozważać możliwość odstąpienia od jej stosowania. Taka metoda tylko mnożyłaby i komplikowała procedurę, nadto z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego wynika, że opłaty stałej " nie ponosi się", co oznacza że w sytuacjach, gdy nie jest ona należna to jej się po prostu nie ustala.

Za nieuzasadniony uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, przy czym oczywistym jest to, może on mieć praktyczne znaczenie tylko w sytuacji, gdy opłata stała jest w ogóle należna. Pobieranie opłaty za usługę wodną powinno realizować zasadę zwrotu kosztów usług wodnych. Negując prawidłowość obliczenia wysokości opłaty Sąd I instancji nie podważył samej metody dokonywanych wyliczeń, wskazując jedynie na konieczność urealnienia ilości wody, która jest możliwa do pobrania z uwagi na wielkość zbiornika wodnego. Jest to stanowisko słuszne i prawidłowe, gdyż nie można bez zgromadzenia materiału dowodowego uznać za prawidłowe tego, że w każdym roku zbiornik napełniany jest w całości. Pobieranie opłat wynikających z prawa wodnego nie może ograniczać się do analizy pozwolenia wodnoprawnego, konieczne jest urealnienie każdej z możliwych sytuacji, zwłaszcza że w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r., które nie określało podstaw do ustalania opłat stałych za pobór wody.

Nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ocenić kwestię zasadności obciążenia nadleśnictwa obowiązkiem ponoszenia opłaty i przeprowadzić w tym względzie postępowanie wyjaśniające uwzględniając wykładnię przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie zaś z wyżej poczynionymi wywodami określone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne ilości poboru wód, będą miały znaczenie dla wskazania ewentualnej poprawnej wysokości opłaty stałej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).