Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 975/20 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 975/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że skarżąca Z. T. we wniosku z [...] sierpnia 2019 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości położonej w R., obr. [...], oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 0,0788 ha, obj. KW [...], stanowiącej własność Gminy Miasto R. Skarżąca, na mocy notarialnej umowy z [...] czerwca 2000 r. Rep. [...], zbyła na rzecz Gminy Miasto R. nieruchomość oznaczoną jako dz. ew. nr [...] o pow. 0,0214 ha oraz nr [...] o pow. 0,0788 ha za kwotę 29 759,40 zł, z przeznaczeniem na planowaną modernizację ul. [...]. Z wnioskiem o wykupienie przedmiotowych działek w 1999 r. wystąpiła skarżąca . Decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2014 r. znak: [...] zatwierdzony został podział nieruchomości położonych w obrębie [...], w tym m.in. działki nr [...] o pow. 0,0214 ha, objętej KW [...], na nowe działki nr [...] o pow. 0,0009 ha oraz nr [...] o pow. 0,0205 ha. Zgodnie z odpisem z [...] ujawnione w niej działki nr [...] oraz nr [...] położone w obrębie [...] stanowią własność Gminy Miasta R.

Starosta S., po rozpoznaniu wniosku Z. T., decyzją z [...] czerwca 2020 r., sprostowaną postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...], odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. T., decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organy uznały, że nabycie nieruchomości nie miało charakteru wywłaszczeniowego z uwagi na brak przeprowadzonych negocjacji zgodnie z art. 114 ust. 1 u.g.n., czego potwierdzeniem jest wniosek skarżącej, który wpłynął [...] września 1999 r. do Biura Gospodarki Mieniem Miasta R., w którym wniosła o wykup części gruntu pod poszerzenie ul. [...], proponując cenę za 1 m2 w wysokości 37 zł. Z protokołu ustalenia ceny kupna m.in. działki nr [...] w obr. [...], spisanego [...] maja 2000 r., wynika, że strony na zasadzie równorzędności podmiotów ustaliły cenę sprzedaży. Oznacza to, zdaniem organów, że pomiędzy stronami doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej sprzedaży nieruchomości niezbędnej na cel publiczny. Tym samym w sprawie nie doszło do sytuacji przymusowego pozbawienia prawa własności nieruchomości, a zatem nie można dokonać zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim przypadku zaś nie ma obowiązku badania czy cel nabycia został zrealizowany, w szczególności, czy został zrealizowany w terminach podanych w art. 137 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę Z. T. na powyższą decyzję uznał, że inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie z gminą umowy jej sprzedaży nie przesądza, że nie działał on na "przedpolu wywłaszczenia". Jeżeli przeznaczenie nieruchomości limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (modernizacja drogi publicznej, budowa infrastruktury sieci), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie, będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasto R., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. 142a w związku art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. do sytuacji, gdy z inicjatywą zbycia nieruchomości przeznaczonej pod cel publiczny wyszedł właściciel tej nieruchomości. Zdaniem Gminy Miasto R., inicjatywa właściciela wykupu nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny oznacza, że zawarta umowa nie jest umową, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., a tym samym art. 142a u.g.n., a przez niego art. 136-142 u.g.n., nie znajdują w sprawie zastosowania;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uznanie, że istotne w sprawie okoliczności nie zostały należycie ustalone, a organ w niekompletny sposób odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego. Za okoliczności te Sąd pierwszej instancji uznał brak rozstrzygnięcia, czy już w dniu, w którym skarżąca zwróciła się o wykup działki, kwestia przeznaczenia jej pod poszerzenie ul. [...] była przesądzona. Zdaniem Sądu "konkluzywne w tym obszarze ustaleń będą także inne dokumenty (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) potwierdzające lub wykluczające zdeterminowanie przeznaczenia działki [...] - będą one podlegały stosownej ocenie". Ponadto Sąd uznał, że organy błędnie zinterpretowały treść umowy z [...] czerwca 2000 r. i "w sposób niekompletny odniosły się do jej postanowień". Tymczasem organy zupełnie prawidłowo oceniły materiał dowodowy sprawy i prawidłowo się do niego odniosły.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała, że błędne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że z inicjatywą zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. może wystąpić zarówno właściciel nieruchomości, jak i gmina (jednostka samorządu terytorialnego). W ocenie Gminy potwierdzeniem jej stanowiska jest uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, na który powołuje się również Sąd. W pkt 2.2.2 Trybunał opisuje sekwencję zdarzeń poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika z tego opisu, przymus istniejący już w rokowaniach mających prowadzić do zawarcia umowy wynika z tego, że właścicielowi został wyznaczony przez starostę (albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego) dwumiesięczny termin do zawarcia umowy pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczającego, a nie z tego, że w ogóle nieruchomość jest w miejscowym planie lub decyzji o lokalizacji celu publicznego objęta celem publicznym. TK wprost opisując rolę właściciela wskazuje "To nie on jest zresztą inicjatorem rokowań". Jest to logiczne i zgodne ze zdrowym rozsądkiem: gdyby to on był inicjatorem, nie miałoby miejsca wyznaczanie terminu do zawarcia umowy. To właśnie wyznaczeniem terminu do zawarcia umowy rozpoczynają się rokowania z inicjatywy wywłaszczyciela - w ten sposób on ją przejawia. Ten tok rozumowania Gminy potwierdzony jest potem w pkt 3.3.1 uzasadnienia, gdzie analizuje się równość sytuacji odjęcia własności decyzją i zawarcia umowy poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego "W obu przypadkach chodzi bowiem w istocie o to samo, mianowicie o przejście na podmiot publiczny - tak naprawdę wbrew woli i bez inicjatywy poprzedniego właściciela - własności nieruchomości, która jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego." Skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała, że nie jest możliwe zatem pogodzenie inicjatywy rokowań wychodzącej od właściciela z jego działaniem wbrew swej woli podczas rokowań. Argument Sądu pierwszej instancji, że "przepisy prawa nie rozstrzygają o tym, kto ma wystąpić z inicjatywą rozpoczęcia rokowań oraz jaka ma być ich formuła" nie jest słuszny. Zatem zupełnie nieistotne jest rozstrzyganie "czy już w dniu, w którym skarżąca zwróciła się o wykup działki, kwestia jej przeznaczenia pod poszerzenie ul. [...] była przesądzona". Inicjatywa wykupu wychodząca od właściciela wyklucza uznanie zawartej umowy za umowę, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., nawet jeśli nieruchomość już jest przeznaczona pod cel publiczny. W ocenie Gminy błąd rozumowania Sądu wynika z tego, że przyjął założenie, że już samo przeznaczenie nieruchomości pod cel publiczny oznacza pozostawanie właściciela w sytuacji "sui generis" przymusu. Tymczasem TK już w wyroku z 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13 podzielił rozumowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 667/08, gdzie wskazano, że "wydzielenie gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie następowało w wyniku przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego". To zatem nie publiczne przeznaczenie nieruchomości decyduje o przymusie, ale to skąd wychodzi inicjatywa pozbycia się własności. Sugerowanie, że inicjatywa właściciela jest tylko skutkiem ograniczenia właściciela w swobodzie korzystania z nieruchomości (a przecież żaden właściciel nie ma jej pełnej) i że właściciel kieruje ją tylko "nolens volens", po pierwsze nie liczy się tak naprawdę z realiami: często poszukiwanie nabywcy jest długotrwałe, korzyść cenowa niepewna w warunkach dużej podaży, gdy tymczasem przeznaczenie pod cel publiczny przynosi pewnego kupca, trzeba się z nim tylko odpowiednio potargować. Po drugie: przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne ani obecnie, ani we wrześniu 1999 r., ani w czerwcu 2000 r., nie ograniczało właściciela w możliwości sprzedaży nieruchomości, gmina ma tylko prawo pierwokupu (art. 109 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Gmina dodała, że prawie każda transakcja sprzedaży nieruchomości dochodzi do skutku w wyniku rokowań, bo "nieruchomość to nie jest towar dostępny na półce w sklepie, gdzie albo się akceptuje cenę widniejącą obok towaru albo się towaru nie kupuje". Natomiast o tym, czy dane rokowania z podmiotem publicznym to rokowania, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., decyduje to, kto wyszedł z ich inicjatywą.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała, że błąd Sądu pierwszej instancji w uznaniu niekompletności materiału dowodowego sprawy i błędnej jego oceny przez organy wyniknął z błędnego zastosowania do sprawy art. 142a u.g.n. i tym samym art. 114 ust. 1 u.g.n. Tymczasem zdaniem Gminy badanie, czy cel publiczny już istniał w chwili składania wniosku jest zbyteczny, bo jak wykazano w pkt 1 zarzutów, nawet istniejące "zdeterminowanie przeznaczenia" działki pod cel publiczny nadal nie wpływa na ocenę czy zawarta umowa była umową, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Decydujący wpływ ma bowiem skąd wyszła inicjatywa prowadzenia rokowań. Jeśli wyszła ona od właściciela nieruchomości to z żadnym przymusem, nawet sui generis nie ma się tu do czynienia. Sąd również zupełnie błędnie interpretuje treść wniosku skarżącej o wykup, nie czytając go w całości. Nie widzi bowiem ujawnionej motywacji pani Z. T. Właścicielka wskazała bowiem, że jeśli Gmina nie wykupi części gruntu pod poszerzenie ul. [...], to ona nie wyrazi zgody na wejście z realizowaną już inwestycją kanalizacyjną. Twierdzenie w tej sytuacji, że to Gmina wywierała przymus tylko z powodu przeznaczenia nieruchomości pod cel publiczny, jest wyjątkowo jednostronne. Powoływanie się na postanowienia § 4 i § 9 umowy w kontekście podpadania umowy pod art. 114 ust. 1 u.g.n. jest natomiast ahistorycznością. W czasie, gdy umowy zbycia nieruchomości pod cel publiczny nie były uważane za wywłaszczenie skutkujące zwrotem w razie niewykorzystania pod cel nabycia, zapisy w aktach notarialnych o tym, że jest to umowa zawarta na podstawie u.g.n. nie mogą być "wykluczającym wielokierunkowość interpretacji" dowodem na "sui generis" przymus umowy. W tamtym okresie zapisywało się w umowie publiczny cel nabycia tylko dlatego, że cel ten zwalniał od obowiązków podatkowych (np. w podatku dochodowym od osób fizycznych). W ocenie Gminy wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie, że organy prawidłowo oceniły materiał dowodowy związane z prawidłowym zastosowaniem art. 142a u.g.n. oznaczałoby konieczność oddalenia skargi.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a, ponieważ skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie istota zarzutu naruszenia przepisów postępowania koncentruje się na kwestiach dotyczących nienależycie ustalonych okoliczności sprawy i ich oceny oraz sformułowania przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania. Jak wskazuje skarżąca kasacyjnie Gmina ten błąd Sądu pierwszej instancji jest wynikiem niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 142a i art. 114 ust. 1 u.g.n. Ta ostania konkluzja, że to przepis prawa materialnego określa istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, czyli warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych, jest jak najbardziej zasadna. Przesądzające o treści rozstrzygnięcia były zatem wnioski, które wyprowadził Sąd pierwszej instancji z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest jedynie funkcją zarzutów materialnoprawnych, dlatego zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności.

Skarga kasacyjna zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 142a w związku z art. 114 ust. 1 u.g.n., jako formę naruszenia wskazała niewłaściwe zastosowanie. Należałoby zatem przyjąć, że autorka skargi kasacyjnej nie kwestionuje dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni normy prawnej dekodowanej ze wskazanych przepisów u.g.n. Przypomnienia wymaga zatem treść wskazanych regulacji prawnych. Przepis art. 142a u.g.n. stanowi, że przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (...) należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę Z. T. powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że badanie możliwości ubiegania się o zwrot zbytej nieruchomości, jeśli stała się zbędna na cel publiczny, który uzasadniał jej nabycie, zarazem której własność została przeniesiona w drodze umowy zawartej w toku rokowań, wymaga odwołania się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15 (Dz. U. z 2017 r. poz. 2375). W wyroku tym bowiem zostało wskazane jak należy intepretować art. 136 ust. 3 u.g.n., aby zrekonstruowana na jego podstawie norma była zgodna z Konstytucją. Trybunał wyszedł z założenia, że skoro postępowanie zwrotowe, na mocy art. 216 u.g.n., obejmuje nie tylko te nieruchomości, które przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.) zostały przejęte w drodze decyzji administracyjnej, ale także i te, które nabyto w drodze umowy, to ograniczenie możliwości zwrotu nieruchomości przejętych po wejściu w życie u.g.n. wyłącznie do tych, względem których wydano decyzję wywłaszczeniową, a więc z wyłączeniem nieruchomości nabytych w oparciu o umowę, o której mowa art. 114 u.g.n., narusza konstytucyjnie wyznaczony paradygmat ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz klauzulę limitacyjną wyartykułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd Wojewódzki wskazał, że konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego była nowelizacja u.g.n. z 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. 2019 r. poz. 801), którą na mocy art. 1 pkt 3 dodano art. 142a u.g.n. Sąd uznał, że na podstawie reguły międzyczasowej, wyrażonej w art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r., skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku, co w rezultacie prowadziło do zaktualizowania się obowiązku organów co do rozważenia możliwości zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 i art. 137 w związku z art. 142a i art. 114 ust. 1 u.g.n. Sąd Wojewódzki przyjął dalej, że przeznaczenie działki nr [...] pod modernizację drogi publicznej uzasadnia wniosek, że właściciel nie mógł jej zagospodarować w żaden inny sposób. Zmienia to z kolei spojrzenie na motywację skarżącej w momencie składania wniosku o sprzedaż działki. Przeznaczenie działki pod modernizację drogi publicznej i idący za tym faktem brak możliwości wykorzystania jej pod inny cel, czyni zrozumiałym starania o jej wykup. Właściciel, który działkę jedynie utrzymuje, nie mogąc wykorzystać jej zgodnie z własną wolą wobec przeznaczenia jej pod cel publiczny, niewątpliwe działa pod sui generis przymusem, którego źródłem jest władztwo administracyjne. To z kolei - zdaniem Sądu – prowadzi do wniosku, że pragmatyczne i logiczne jest wystąpienie przez właściciela nieruchomości z inicjatywą przeniesienia prawa własności. Sąd uznał, że z samego tego faktu nie można wywodzić, że właściciel nie działał pod naciskiem perspektywy wywłaszczenia. Inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie z gminą umowy jej sprzedaży, sama w sobie, nie przesądza, że nie działał on na "przedpolu wywłaszczenia". Jeżeli przeznaczenie nieruchomości limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (modernizacja drogi publicznej, budowa infrastruktury sieci), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Dokonując zaś interpretacji art. 114 u.g.n. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przepisy prawa nie rozstrzygają o tym, kto ma wystąpić z inicjatywą rozpoczęcia rokowań oraz jaka ma być ich formuła. Wymóg "wywłaszczenia na wniosek gminy" (art. 114 ust. 2 u.g.n.) odnosi się wyłącznie do kwestii "beneficjenta wywłaszczenia", a więc podmiotu, który przejmie nieruchomość, by zrealizować cel publiczny; nie można go stosować w celu wskazania inicjatora rokowań. Wobec tego, Sąd wywiódł, że z inicjatywą zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., może wystąpić zarówno właściciel nieruchomości, jak i gmina (jednostka samorządu terytorialnego). Odnośnie zaś do rozumienia określenia "rokowania" Sąd przyjął, że skoro nie ma ono ustalonego znaczenia w u.g.n., to należy go rozumieć w ten sposób, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. W celu sprecyzowania tego pojęcia sięga się też do Kodeksu cywilnego, który używał tego pojęcia w art. 71 i art. 72. Obecnie Kodeks cywilny posługuje się terminem "negocjacje".

Sąd pierwszej instancji przyjął zatem takie rozumienie normy wynikającej z art. 142a w zawiązku z art. 114 ust. 1 u.g.n., które zakłada, że dla uznania, że mamy do czynienia z umową zawartą w toku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., przesądzające znaczenie będzie miało uprzednie przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego, natomiast nie ma znaczenia, kto wystąpił z inicjatywą sprzedaży nieruchomości objętej realizacją zamierzenia inwestycji celu publicznego. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie nie jest sporne, że poprzedni właściciel albo jego spadkobierca ma prawo wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części zbędnej z punktu widzenia celu publicznego, będącego przesłanką wywłaszczenia, jeśli przejście własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze umowy zawartej w toku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast wyłącznie do ustalenia co należy rozumieć pod określeniem "nabycia nieruchomości na podstawie umowy, zawartej w toku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n."

Jak już było wspomniane w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, lecz wyłącznie zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Analiza argumentacji skargi kasacyjnej powołanej na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje jednak, że autorka skargi kasacyjnej uznała, że stanowisko Sądu pierwszej instancji o możliwości zwrotu skarżącej nieruchomości (zastosowania art. 136 i art. 137 u.g.n.) było wynikiem przyjęcia błędnego założenia, że przy przejściu na podmiot publiczny własności nieruchomości niezbędnej do realizacji celu publicznego istotny jest fakt przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, gdyż oznacza to pozostawanie przez właściciela w sytuacji sui generis przymusu, a nieistotne jest kto wyszedł z inicjatywą zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego powinien więc jako formę naruszenia wskazywać błędną wykładnię, ewentualnie także zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie (postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, Lex Polonica; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komenatrz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367). Pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć w drodze rekonstrukcji tego zarzutu, dokonywanej na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jest to w istocie zarzut ściśle i bezpośrednio odnoszący się do błędnej wykładni prawa materialnego jako podstawy niewłaściwego zastosowania tego prawa i jako taki podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Niemniej jednak brak jest podstaw do uwzględnienia tego zarzutu, ponieważ wykładnia art. 142a w związku z art. 114 ust. 1 u.g.n. dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest trafna.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjmujące, że umowa sprzedaży nieruchomości gminie, która została zawarta z właścicielem nieruchomości w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę, nosi cechy umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - odpowiada rozumieniu działania przez właściciela nieruchomości w warunkach "przymusu". Należy zauważyć, że przyjęte rozumienie przez Sąd Wojewódzki, znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 39/15. Wskazano tam, że sytuacja, w której właściciel może spodziewać się, że nieruchomość może być wywłaszczona na cele publiczne, może wystąpić na długo przed otrzymaniem zawiadomienia o wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu zawarcia umowy w toku rokowań. Jak wynika bowiem z art. 112 ust. 1 in fine u.g.n., przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ). Inwestycją celu publicznego są działania podejmowane bez względu na status podmiotu je podejmującego oraz źródła finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze). Jak dalej wskazał Trybunał Konstytucyjny, zatem już z chwilą uchwalenia planu miejscowego lub otrzymania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego właściciel nieruchomości może się spodziewać, że w bliższej lub dalszej przyszłości uruchomione zostaną procedury zmierzające do zrealizowania celu publicznego na jego nieruchomości. W tych okolicznościach pogląd o zbyciu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., w warunkach swobody kontraktowania byłby nieuprawniony. Wręcz przeciwnie, w istocie właściciel nieruchomości działa wówczas w warunkach "przymusu". Wie, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego. Nie jest w pozycji równorzędnej z "kontrahentem", lecz jest skonfrontowany z organem władzy publicznej gotowym użyć imperium w celu przejęcia nieruchomości.

Kolejno należy wskazać, że w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy m3108), którym dodano po art. 142 u.g.n. przepis art. 142a, wskazano, że świetle postanowień Konstytucji, decydujące znaczenie ma to, czy przejście prawa do nieruchomości z osoby prywatnej na podmiot publiczny ma w rzeczywistości charakter przymusowy oraz czy następuje z uwagi na cel publiczny. Uwzględniając istotę mechanizmu wywłaszczenia, charakter wtórny ma forma pozyskania prawa do nieruchomości, czy to na podstawie jednostronnej decyzji organu władzy publicznej, czy też w drodze umowy zawartej przez właściciela w sytuacji, gdy wie on, że niezawarcie tej umowy doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W projekcie ustawy odwołano się również do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym w przypadku, gdy odpada przesłanka celu publicznego, to - niezależnie od formy objęcia prawa do nieruchomości przez podmiot publiczny - aktualizuje się obowiązek zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym.

Z uzasadnienia do tego projektu wynika ponadto, że zamiarem ustawodawcy polegającym na rozszerzeniu stosowania regulacji zawartych w rozdziale 6 działu III u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości nabytych na rzecz podmiotu publicznego w trybie określonym w art. 114 ust. 1 u.g.n. przez odesłanie do odpowiedniego stosowania w odniesieniu do tych nieruchomości przepisów art. 136-142 u.g.n., było ukształtowanie tego rozwiązania w sposób tożsamy z rozwiązaniem zawartym w art. 216 u.g.n. Projektodawca wskazał bowiem, że w art. 216 u.g.n. dopuszczono "stosowanie ogólnych zasad zwrotu również do nieruchomości, które zostały wywłaszczone, jak również nabyte, na rzecz podmiotów publicznych na podstawie zdarzeń prawnych taksatywnie wymienionych w tym przepisie (na podstawie przepisów, które obowiązywały przed wejściem w życie u.g.n.). Zgodnie z art. 216 ugn przepisy tej ustawy dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie między innymi do umownego nabycia nieruchomości, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64, z późn. zm.). Ugruntowana praktyka stosowania art. 216 ugn, poparta stanowiskiem doktryny, w pełni uzasadnia zaproponowaną w art. 1 pkt 3 projektu ustawy treść normy prawnej (art. 142a ugn) dotyczącej umów przed wywłaszczeniowych zawieranych na podstawie przepisów ugn."

Zauważenia przy tym wymaga, że ugruntowana praktyka stosowania art. 216 u.g.n., do której odwołał się projektodawca, przykładowo w sprawach, w których przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na podstawie umów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wskazuje, że dla możliwości stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wobec takich nieruchomości konieczne jest wyłącznie wykazanie w treści umowy, że nabycie nieruchomości następuje na cele publiczne, natomiast kwestia ustalenia z czyjej inicjatywy nastąpiła sprzedaż, pozostaje poza zakresem badania.

Powyższe skłania do wniosku, że uzasadnione pozostaje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inicjatywa właściciela nieruchomości mająca na celu zawarcie z gminą umowy jej sprzedaży – sama w sobie – nie przesądza, że nie działał on na "przedpolu wywłaszczenia". Zgodzić się też trzeba z Sądem Wojewódzkim, że przepisy prawa nie rozstrzygają o tym, kto ma wystąpić z inicjatywą rozpoczęcia rokowań oraz jaka ma być ich formuła. Wymóg "wywłaszczenia na wniosek gminy" (art. 114 ust. 2 u.g.n.) odnosi się wyłącznie do kwestii "beneficjenta wywłaszczenia", a więc podmiotu, który przejmie nieruchomość, by zrealizować cel publiczny; nie można go stosować w celu wskazania inicjatora rokowań. Wobec tego z inicjatywą zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., może wystąpić zarówno właściciel nieruchomości, jak i gmina (jednostka samorządu terytorialnego). Pozostałe przepisy u.g.n. nie zawierają regulacji prawnych dotyczących zasad i trybu prowadzenia rokowań, oprócz ustanowienia wymogu przeprowadzenia rokowań o nabycie w drodze umowy praw, określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n., przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jeśli chodzi zaś o wskazywany w skardze kasacyjnej przepis art. 115 ust. 2 u.g.n., to należy przyjąć, że ustanawia on wyłącznie warunek, od spełnienia którego zależy skuteczność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Nie wydaje się zasadne założenie, że działanie w warunkach "przymusu" nie będzie miało miejsca w sytuacji, w której podmiot realizujący cel publiczny i właściciel nieruchomości porozumieli się zanim została wysłana oferta zawarcia umowy z informacją o skutkach nieprzyjęcia oferty w terminie dwóch miesięcy. Po pierwsze, jak zostało to powyżej wskazane, w przepisach u.g.n. nie uregulowano kwestii związanych z inicjatywą rozpoczęcia rokowań ani ich formuły, po drugie zaś z przepisu art. 115 ust. 2 u.g.n. nie można wywieść, że warunkiem wszczęcia rokowań jest skierowanie przez realizującego cel publiczny, starostę lub jednostkę samorządu terytorialnego, do właściciela nieruchomości pisemnej oferty w przedmiocie nabycia nieruchomości. Przepis ten wprowadza jedynie po stronie realizującego cel wywłaszczenia obowiązek wyznaczenia właścicielowi nieruchomości na piśmie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy o nabycie praw określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n., co należy z jednej strony odczytywać jako stworzenie dla właściciela nieruchomości gwarancji na możliwość uzyskania porozumienia co do warunków sprzedaży, a z drugiej strony – stworzenie gwarancji dla realizującego cel publiczny, że prowadzenie rokowań nie będzie nieograniczone w czasie, ale wręcz przeciwnie możliwe będzie uznanie ich bezskuteczności po upływie terminu wskazanego w tym przepisie. Innymi słowy, w u.g.n. nie ma przepisu, z którego wynika, że aby można było uznać, że rokowania zostały wszczęte konieczne jest złożenie oferty nabycia nieruchomości na piśmie, w którym realizujący cel publiczny wyznaczył właścicielowi nieruchomości dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Przepis art. 115 ust. 2 u.g.n. wiąże wyłącznie bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy o nabycie praw określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n. z warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Dla przyjęcia, że działanie odbywa się w warunkach "przymusu" decydujące będzie zatem ustalenie, czy pozyskanie nieruchomości jest niezbędne do realizacji inwestycji celu publicznego, czyli czy odbywa się w warunkach art. 112 i n. w związku z art. 142a u.g.n. W takiej sytuacji bowiem, z punktu widzenia celu wywłaszczenia, niezawarcie umowy i tak doprowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, gdyż tego rodzaju rozporządzenie majątkiem nie jest w istocie dobrowolne. Tym różni się od umów przenoszących prawo do nieruchomości, w których strony, zgodnie z art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego mają możliwość ułożenia stosunku prawnego wedle swojego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Właściciel nieruchomości nie decyduje bowiem o tym, czy w ogóle wyzbyć się składnika swojego majątku (nieruchomości), a jedynie o tym, czy nastąpi to w formie umowy cywilnoprawnej, czy też aktu administracyjnego - jeżeli nie wyrazi woli zawarcia takiej umowy.

Przedstawiona wyżej wykładnia normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 142a w związku z art. 114 ust. 1 u.g.n. odnoszona do dokonywanych w realiach konkretnej sprawy ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w tym również w zakresie jego oceny, niewątpliwie determinuje proces subsumcji tej normy w określonym stanie faktycznym, co nie przesądza jednak automatycznie o treści rozstrzygnięcia. Dlatego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w odniesieniu do umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości, materia ta wymaga oceny okoliczności faktycznych, w jakich umowa została zawarta. Konieczne będzie rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji uznał, że o ile ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że w dniu zbycia przez skarżącą działki nr [...] jej przeznaczenie było przesądzone (modernizacja ul. [...]), o tyle konieczne będzie też dokonanie ustaleń na podstawie innych dokumentów (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), potwierdzających lub wykluczających zdeterminowanie przeznaczenia działki nr [...]. Wobec tego, prowadzenie negocjacji i ustalenie ceny zbycia nieruchomości protokołem z [...] maja 2000 r. nie świadczy o tym, że skarżąca działała w pełni swobodnie i dobrowolnie. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, że nieruchomość zbywana przez skarżącą będzie nabyta przez gminę z przeznaczeniem pod modernizację ul. [...]. Trafnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że z umowy z [...] czerwca 2000 r., z § 1 wynika, że nieruchomość jest nabywana do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod modernizację ul. [...]. Z kolei § 4 umowy stanowi, że sprzedaż następuje w trybie u.g.n. W § 9 postanowiono natomiast, że "sprzedaż działek [...] i [...] następuje na cele publiczne uzasadniające jej wywłaszczenie". Dokument ten powinien podlegać ocenie organów w kontekście przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego, zaaprobowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podsumowując powyższe, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 142a w związku z art. 114 ust. 1 u.g.n. i zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji. Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione. Prawidłowa wykładania norm materialnoprawnych ma bowiem podstawowe znacznie, zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a tym samym czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Odnosząc się do argumentu powołanego w skardze kasacyjnej, a dotyczącego skutku przejścia prawa własności wynikającego z art. 98 ust. 1 u.g.n., wskazać należy, że istnieje jednak istotna różnica między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek. W tym ostatnim przypadku pozbawienie władztwa nad gruntem dotychczasowego właściciela odbywa się zawsze na jego wniosek i zawsze w jego własnym interesie gospodarczym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.