Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. T. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Z. T. (dalej w skrócie: skarżącej), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika jest decyzja Wojewody (dalej w skrócie: Wojewoda, organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty (dalej w skrócie: Starosta, organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], obr. [...]-[...] II, oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 0,0788 ha, obj. KW Nr [...], stanowiącej własność Gminy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika że skarżąca wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wystąpiła do Prezydenta o zwrot opisanej wyżej nieruchomości. Ze względu na okoliczność, że część działki nr [...], stanowi własność Gminy, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wyłączył Prezydenta od rozpatrzenia niniejszej sprawy, wskazując jednocześnie Starostę do jej załatwienia.

Starosta po rozpoznaniu ww. wniosku i przeprowadzeniu postępowania dowodowego orzekł opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od wydanej decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przez Starostę [...] przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: k.p.a.) poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, nie podjęcia wszelkich czynności do dokładnego zbadania sprawy, nie załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także poprzez nie rozpoznanie stwierdzonych w sprawie wątpliwości na korzyść strony,

- naruszenie art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników, bez zachowania zasady bezstronności, w sposób nienależyty i niewyczerpujący zbierając materiał dowodowy,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- naruszenie art. 136 oraz art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej w skrócie: u.g.n.) - poprzez niewzięcie pod uwagę możliwości zwrotu części nieruchomości, odpowiadającej otrzymanemu odszkodowaniu pieniężnemu,

- naruszenie art. 137 u.g.n. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca zbyła na rzecz Gminy nieruchomość oznaczoną jako dz. ew. nr [...] o pow. 0,0214 ha oraz nr [...] o pow. 0,0788 ha za kwotę 29 759,40 zł z przeznaczeniem na planowaną modernizację ulicy K. Podkreślono, że skarżąca sama wystąpiła z wnioskiem o wykupienie przedmiotowych działek.

Wojewoda wyjaśnił, że z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że decyzją Prezydenta z [...] maja 2014 r. znak: [...] zatwierdzony został podział nieruchomości położonych w obrębie [...] - [...] w tym m.in. działki nr [...] o pow. 0,0214 ha, objętej KW [...] na nowe działki nr [...] o pow. 0,0009 ha oraz nr [...] o pow. 0,0205 ha. Zgodnie z odpisem z KW [...] ujawnione w niej działki nr [...] o pow. 0,0788 ha oraz nr [...] o pow. 0,0205 ha położone w obrębie [...]-[...] stanowią własność Gminy.

Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe nabycia nieruchomości aktem notarialnym nie miało charakteru wywłaszczeniowego z uwagi na brak przeprowadzonych negocjacji zgodnie z art. 114 ust. 1 u.g.n., a zatem nie można dokonać zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że potwierdzeniem dla tej okoliczności jest wniosek skarżącej, który wpłynął [...] września 1999 r. do Biura Gospodarki Mieniem, w którym skarżąca wniosła o wykup części gruntu pod poszerzenie ul. K. proponując cenę za 1m2 w wysokości 37 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że konstrukcja wywłaszczenia opiera się na przymusowym pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zaakcentowano, że

w sprawie nie doszło do takiej sytuacji, ponieważ były właściciel nieruchomości chciał sprzedać nieruchomość, dlatego wystąpił z wnioskiem o jej wykup.

Wojewoda wskazał także na protokół nr [...] spisany w dniu [...] maja 2000 r. dotyczący ustalenia ceny kupna m.in. działki nr [...] w obr. [...],

z którego wynika że strony na zasadzie równorzędności podmiotów ustaliły cenę sprzedaży.

W replice do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie doszło do wywłaszczenia ze względu na to, że pomiędzy stronami doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej sprzedaży nieruchomości niezbędnej na cel publiczny. Wskazano, że w przypadku gdy nie doszło do wywłaszczenia, organ administracji nie ma obowiązku badać, czy cel nabycia został zrealizowany,

w szczególności, czy został zrealizowany w terminach podanych w art. 137 u.g.n.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie, skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła wydanej decyzji:

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania

w sposób nie budzący zaufania uczestników, bez zachowania zasady bezstronności, w sposób nienależyty i niewyczerpujący zbierając materiał dowodowy,

w szczególności dowodu z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2000 r. Rep. [...] nr [...] z 2000r. zawartą pomiędzy Z. T. a Gminą, w zakresie uznania, że czynność prawna, która była odpowiednikiem dobrowolnego "wywłaszczenia na cel publiczny", stanowi podstawę do umorzenia postępowania, bez jego merytorycznego rozpoznania w szczególności zbadania, czy cel publiczny, tj. budowa drogi Kaletniczej został zrealizowany na co wskazuje min. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 września 2019 r. II SA/Rz 705/19,

- naruszenie art. 11 k.p.a. w ten sposób, że organ administracji powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast Starosta [....] w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał w sposób nie budzący wątpliwości sposobu zakończenia postępowania i wydania decyzji, strona postępowania ma wątpliwości co do prawidłowości, słuszności i legalności podjętego rozstrzygnięcia. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 107 § 3 KPA poprzez:

• brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2000 r. Rep. [...] nr [...] z 2000r., będącego podstawą nabycia przez Gminę, w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. oraz błędne potraktowanie tej czynności jako cywilnoprawnej bez prawidłowego zakwalifikowania nieruchomości objętych aktem jako wywłaszczonych, o czym świadczy treść aktu notarialnego w szczególności przedłożone do niego "uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 1998 (złożonej w aktach [...]) w sprawie zasad nabywania i zbywania nieruchomości, w których Rada wyraża zgodę na nabywanie na własność Gminy m.in. w drodze umowy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy m.in. w drodze umowy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych m.in. na cele rozwojowe Gminy w tym także realizację celów publicznych - do gminnego zasobu nieruchomości oraz protokół spisany w Biurze Gospodarki Mieniem w dniu [...] maja 200r. nr [...] zawierający ustalone ceny sprzedaży działek nr [...] o pow. 214m2 i [...] o pow. 788m2[...] zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] maja 2000r, nabytych do gminnego zasobu nieruchomości - z przeznaczeniem pod planowaną modernizację ulicy [...],

• brak merytorycznej oceny, czy cel publiczny na który miały zostać przeznaczone ww. nieruchomości został zrealizowany, tj. przeznaczeniem pod planowaną modernizację ulicy K.

- art. 138 k.p.a. w ten sposób, że organ odwoławczy wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], w której organ orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy, oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,078ha obj. KW nr [...] położonej w obrębi [...] w [...] na rzecz Z.T.,

- naruszenie art. 136, art. 140 ust. 3 oraz art. 142 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie nie wzięcie pod uwagę możliwości zwrotu nieruchomości, odpowiadającej otrzymanemu odszkodowaniu pieniężnemu;

- naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisu i uznanie, że pomimo wystąpienia przesłanek określonych w ustawie tj. upływu czasu w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ nie dokonał prawidłowej i przyjętej w orzecznictwie interpretacji, nie uznał nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie dokonał oceny nieruchomości stosownie do kryteriów wyznaczonych przez ten przepis, tj. można uznać ją za zbędną w sensie faktycznym, gdy po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie podjęto faktycznych działań (nie rozpoczęto prac budowlanych) w celu realizacji inwestycji, dla której nastąpiło wywłaszczenie, a także nie zrealizowano, w ustawowo wyznaczonym terminie 10 lat, celu wywłaszczenia. Obydwie przesłanki - rozpoczęcia prac i zakończenia inwestycji należy rozpatrywać łącznie.

- art. 216 u.g.n. przez jego zastosowanie i stwierdzenie, że ww. artykuł ma charakter ogólny i odnosi się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co jednakże nie oznacza, że art. 216 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych w u.g.n. form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, co doprowadziło do błędnego umorzenia postępowania.

Skarżąca wskazała, że naruszenie powyższych przepisów z pewnością nie mogło ale miało wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarżącej.

Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła również o załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w odpowiedzi na zapytanie skarżącej – Miejski Zarząd Dróg poinformował, że z uwagi na protesty mieszkańców nie realizuje inwestycji polegającej na budowie ul. [...]. Skarżąca podniosła, że skoro przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego limituje możliwości jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę, to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości będzie umową, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n.

Skarżąca wyjaśniła, że powodem wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości był brak realizacji inwestycji oznaczony w umowie sprzedaży. Wskazała także, że przedmiotowa nieruchomość przylega do jej nieruchomości i jest przez nią utrzymywana. W ocenie skarżącej nie można oceniać, że inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie z gminą umowy jej sprzedaży, sama w sobie, nie przesądza że nie działał on na "przedpolu wywłaszczenia".

Skarżąca podniosła także, że na gruncie art. 137 u.g.n. rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej powinno być poprzedzone ustalenie, że na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia rozpoczęto prawe związane z realizacją celu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa procesowego regulujące zakres i tryb gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Istotne w sprawie okoliczności nie zostały należycie ustalone, wobec czego wydane w sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że Aktem Notarialnym z dnia [...] czerwca 2000 roku, Rep. [...] nr [...] skarżąca sprzedała działkę [...] o pow. 788m2 Gminie "do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod planowana modernizację ulicy [...]" (§ 4 umowy, k. 6 akt adm. organu I inst.). W treści umowy sprzedaży wprost zastrzeżono, że została ona zawarta w trybie ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a nadto, że sprzedaż działek 395/4 i 358/11 "następuje na cele publiczne uzasadniające ich wywłaszczenie" (§ 9 umowy, k. 7 akt adm. organu I inst.).

Organy obu instancji odmówiły skarżącej zwrotu części działki [...] wychodząc z założenia, że przepisy u.g.n. nie przewidują możliwości zwrotu nieruchomości, która została zbyta w trybie umowy sprzedaży. Art. 216 u.g.n. przewiduje wprawdzie zwrot nieruchomości zbytych w formie umownej, ale jedynie pod rządami ustaw obowiązujących przed wejściem w życie u.g.n., a zatem przed 1 stycznia 1998 roku.

Stanowisko organów jest wadliwe. Organy zupełnie pominęły fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15, Dz. U. z 2017 r. poz. 2375, orzekł, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, trybunał nie derogował art. 136 ust. 3 u.g.n. z porządku prawnego, wskazał natomiast, jak należy go intepretować, aby zrekonstruowana na jego podstawie norma była zgodna

z Konstytucją. Trybunał wyszedł z założenia, że skoro postępowanie zwrotowe, na mocy art. 216 u.g.n., obejmuje nie tylko te nieruchomości, które przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.) zostały przejęte w drodze decyzji administracyjnej, ale także i te które nabyto w drodze umowy, to ograniczenie możliwości zwrotu nieruchomości przejętych po wejściu w życie u.g.n. wyłącznie do tych, względem których wydano decyzję wywłaszczeniową, a więc z wyłączeniem nieruchomości nabytych w oparciu o umowę, o której mowa art. 114 u.g.n., narusza konstytucyjnie wyznaczony paradygmat ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz klauzulę limitacyjną wyartykułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Konsekwencją powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była nowelizacja u.g.n. z dnia 4 kwietnia 2019 r., Dz. U. 2019 r. poz. 801, którą na mocy art. 1 pkt 3 dodano art. 142a u.g.n., zgodnie z którym "Przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa

w art. 114 ust. 1.". Z kolei w myśl reguły międzyczasowej wyrażonej art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r. "W przypadku gdy w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, ze względu na nabycie nieruchomości w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy zmienianej

w art. 1, żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części: 1) nie zostało zgłoszone w terminie, o którym mowa w art. 136 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, albo

2) nie zostało uwzględnione - poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może złożyć żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy."

Ustawa nowelizująca, a zatem i art. 142a u.g.n. weszła w życie w dniu 14 maja 2019 roku. Skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2019 roku, a zatem z zachowaniem terminu wskazanego w art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej. Obowiązkiem organów, było więc rozważenie możliwości zwrotu skarżącej nieruchomości w oparciu o art. 136 i art. 137 w zw. z art. 142a i art. 114 ust. 1 u.g.n.

Sąd nie kwestionuje ustalenia, że skarżąca we wrześniu 1999 r. sama zwróciła się do Biura Gospodarki Mieniem z wnioskiem o wykup części działki nr [...] i [...] (z której podziału powstała działka [...]). Nie rozważony został natomiast fakt, że w piśmie tym skarżąca wyraźnie podaje, że oczekuje wykupu części działki w związku z planowaną inwestycją i poszerzeniem ul. [...]. W ocenie Sądu należy rozstrzygnąć, czy już w dniu, w którym skarżąca zwrócił się o wykup działki, kwestia jej przeznaczenia pod poszerzenie ul. [...] była przesądzona. Zarówno z treści umowy sprzedaży, jak i z protokołu ustalenia ceny kupna działek gruntowych z dnia [...] maja 2000 roku wynika wprost, że działka [...] została nabyta przez Gminę w związku z planowana modernizacją ulicy [...].

Przeznaczenie działki [...] pod modernizację drogi publicznej, uzasadnia wniosek, że właściciel nie mógł jej zagospodarować w żaden inny sposób. Diametralnie zmienia to z kolei spojrzenie na motywację skarżącej w momencie składania wniosku o wykup działki. Przeznaczenie działki pod modernizację drogi publicznej i idący za tym faktem brak możliwości wykorzystania jej pod inny cel, zrozumiałym czyni starania o jej wykup. Właściciel, który działkę jedynie utrzymuje, nie mogąc wykorzystać jej zgodnie z własną wolą wobec przeznaczenia jej pod cel publiczny, niewątpliwe działa pod sui generis przymusem, którego źródłem jest władztwo administracyjne. Trudno żądać od właściciela, aby w takim układzie biernie czekał, aż gmina zdecyduje się na realizację inwestycji i zwróci się do niego

o przeniesienie prawa własności nieruchomości. Pragmatyczne i logiczne jest wystąpienie z taką inicjatywą przez właściciela i nie można tylko z tej przyczyny wywodzić, iż nie działał on pod naciskiem perspektywy wywłaszczenia. Inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie z gminą umowy jej sprzedaży - sama w sobie - nie przesądza, że nie działał on na "przedpolu wywłaszczenia". Jeżeli przeznaczenie nieruchomości limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (modernizacja drogi publicznej, budowa infrastruktury sieci), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie, będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Treść zalegających w aktach dokumentów – umowy sprzedaży i protokół ustalenia ceny kupna działek dowodzi tego, że w dniu zbycia przez skarżącą działki [...] jej przeznaczenie było przesądzone – modernizacja ulicy K. Nie można również wykluczyć, że konkluzywne w tym obszarze ustaleń będą także inne dokumenty (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) potwierdzające lub wykluczające zdeterminowanie przeznaczenia działki [...] - będą one podlegały stosowej ocenie.

Wedle postanowień art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, przeprowadzonymi między organem wykonawczym gminy (jeżeli nieruchomości jest wywłaszczana na wniosek gminy) a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepisy prawa nie rozstrzygają o tym, kto ma wystąpić z inicjatywą rozpoczęcia rokowań oraz jaka ma być ich formuła. Wymóg "wywłaszczenia na wniosek gminy" (art. 114 ust. 2 u.g.n.) odnosi się wyłącznie do kwestii "beneficjenta wywłaszczenia" a więc podmiotu, który przejmie nieruchomość, by zrealizować cel publiczny; nie można go stosować w celu wskazania inicjatora rokowań. Wychodząc z takiego założenia Sąd przyjmuje, że z inicjatywą zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. może wystąpić zarówno właściciel nieruchomości, jak i gmina (jednostka samorządu terytorialnego).

W ustawie brak bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania, ale można przyjąć, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. W celu sprecyzowania tego pojęcia sięga się też do Kodeksu cywilnego, który używał tego pojęcia w art. 71 i 72 (por. postanowienie NSA z 21 maja 2001 r., II SA/Wr 869/01, LEX nr 684248; wyrok NSA z 16 stycznia 2003 r., SA/Rz 426/01, LEX nr 685399) - obecnie Kodeks cywilny posługuje się terminem "negocjacje" zamiast "rokowania" - zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa

o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., uwagi do art. 114 u.g.n., Lex/el. 2019. W tak nakreślonym ujęciu, prowadzenie negocjacji i ustalenie ceny zbycia nieruchomości protokołem z dnia 26 maja 2000 r. nie świadczy o tym, że skarżąca działała w pełni swobodnie i dobrowolnie. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, że nieruchomość zbywana przez skarżącą będzie nabyta przez gminę z przeznaczeniem pod modernizację ul. K. Nabycie nieruchomości przez gminę w celu zlokalizowania na niej drogi publicznej, może odbyć się albo poprzez zawarcie umowy przeniesienia prawa własności, albo poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej - art. 112 ust. 3 u.g.n. O ile przymusowe pozbawienie prawa własności nieruchomości jest wpisane w charakter decyzji wywłaszczeniowej, to w odniesieniu do umowy sprzedaży tego prawa, materia ta wymaga audytu poprzez ocenę okoliczności faktycznych, w jakich została zawarta. Bazowe w tej przestrzeni ustaleń będzie rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy, należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n.

I wreszcie kwestia ostatnia: treść umowy z dnia 6 czerwca 2000 r. Organy obu instancji w sposób niekompletny odniosły się do jej postanowień. Z treści § 1 umowy wynika, że nieruchomość jest nabywana do gminnego zasobu nieruchomości

z przeznaczeniem pod modernizację ulicy [...]. § 4 umowy stanowi, że sprzedaż następuje w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W § 9 postanowiono natomiast, że "sprzedaż działek [...] i [...] następuje na cele publiczne uzasadniające jej wywłaszczenie." W ocenie Sądu taka konstrukcja umowy nie pozostawia żadnego pola na wielokierunkową interpretację.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi i wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie.

Podsumowując: wydane w sprawie decyzje są przedwczesne. Organy nie uwzględniły treści art. 142a u.g.n. i nie rozważyły możliwości zwrotu nieruchomości

w oparciu o jego treść. Okoliczności istotne z perspektywy hipotezy normy prawnej zrekonstruowanej w oparciu o art. 142a, art. 136, art. 137 i art. 114 ust. 1 u.g.n. nie zostały prawidłowo ustalone i rozważone.

Uwzględniając skargę Sąd oparł się o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.