Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Wrocław na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 349/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr 350/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia oraz nieprawidłowości w utrzymaniu cmentarza postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Gmina Wrocław (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr 350/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia oraz nieprawidłowości w utrzymaniu cmentarza, w które j zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie na podstawia art. 61 § 1 i § 3 P.p.s.a.

Postanowieniem z 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 349/23, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został uzasadniony. Skarżąca nie wskazała na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiono żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia jej interesów następstw wykonania tej decyzji. Tak skonstruowany wniosek uniemożliwił dokonanie oceny, czy i jakie negatywne skutki mogą wystąpić w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie można przenosić na Sąd obowiązku wykazania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu w sytuacji, gdy strona we wniosku okoliczności tych nie wskazuje (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. II OZ 1399/14, publ. CBOSA).

Gmina Wrocław wniosła zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia.

Gmina nie kwestionuje faktu, że niezbędne jest usunięcie zagrożenia oraz nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu cmentarza ([...]) położonego przy ul. [...] i ui. [...], oznaczonego geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], [...], obręb [...], w obrębie muru ogrodzeniowego oraz pomników nagrobnych - zadaszeń krypt grobowych (grobowców), poprzez podjęcie działań wyszczególnionych w decyzji nr 2800/2021 z dnia 23 listopada 2021 r., ale przede wszystkim nie zgadza się w kwestii wskazania przez organ nadzoru budowlanego podmiotu, na który został nałożony powyższy obowiązek.

W jej ocenie, organ wojewódzki przyjął błędne założenie, że to właściciel nieruchomości położonych przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], [...], obręb [...], na których usytuowany jest [...], jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zagrożenia związanego z pogorszonym stanem technicznym obiektu cmentarza położonego na tych działkach.

Zdaniem Gminy, to zarządca, czyli Muzeum [...] z siedzibą w [...] we W., powinno być stroną postępowania administracyjnego w sprawie zagrożenia związanego z pogorszonym stanem technicznym obiektu cmentarza na działkach nr [...] i [...], [...], obręb [...] we W. ([...]) w obrębie muru ogrodzeniowego oraz pomników nagrobnych - zadaszeń krypt grobowych (grobowców). Organ II instancji, pomimo podania informacji w odwołaniu Gminy Wrocław, nie odniósł się do decyzji Zastępcy Naczelnika Dzielnicy Wrocław - Krzyki nr DZGT/III/D/13/83 z dnia 28.06.1983 r., na mocy której przekazano w użytkowanie na czas nieoznaczony, nieodpłatnie, na rzecz Muzeum [...], teren położony we W. obręb [...], [...], tj. działkę nr [...] o powierzchni 33415 m2 oraz działkę nr [...] o powierzchni 7237 m2 (obecnie działki nr [...] i [...], [...], obręb [...]).

Zgodnie z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

Zgodnie z art. 43 powołanej ustawy, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (ust. 1), a jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do wykonywania robót budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego (ust. 2 pkt 2). Trwały zarząd ustanawia się na czas nieoznaczony lub czas oznaczony (art. 44 ust. 1). W rozumieniu ww. ustawy, pod pojęciem jednostki organizacyjnej należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 4 pkt 10).

Wobec powyższego należy uznać, że w świetle art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd stanowi tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściciel nieruchomości powinien zgodnie ze wskazaniem ustawodawcy kontrolować pewne czynności wykonywane przez trwałego zarządcę (m.in. poprzez wyrażenie zgody na ich przeprowadzenie), ale nie wyręczać jednostkę w ich przeprowadzaniu.

Gmina Wrocław wskazuje, że stroną postępowania w niniejszej sprawie, powinno być Muzeum [...]. Z tego względu oraz na podstawie art. 61 § 1 i § 3 P.p.s.a., Gmina Wrocław wniosła w skardze na decyzję DWINB nr 350/2023 z dnia 21 kwietnia 2023 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji DWINB, do chwili wydania wyroku.

Odnosząc się do ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z art. 61 § 3 P.p.s.a. Gmina wskazuje, że realizacja obowiązków nałożonych na nią przez PINB w decyzji nr 2800/2021 z dnia 23 listopada 2021 r. wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów związanych z usunięciem wskazanych nieprawidłowości, jak również z konsekwencjami finansowymi ewentualnych działań egzekucyjnych podjętych przez PINB w przypadku niewykonania obowiązków wynikających z decyzji. Zarówno zwrot ewentualnych kosztów poniesionych przez Gminę Wrocław, jak również przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, nie będzie możliwe.

Przedmiotem prac mają być obiekty budowlane oddane instytucji kultury w użytkowanie, powstaje zagadnienie czy na gruncie art. 72 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej możliwym jest, że Gmina wykona prace remontowe na obiekcie budowlanym faktury zakupowe wystawiane będą na Gminę) czy też Gmina powinna przekazać instytucji kultury dotację celową na realizację tych prac (faktury wystawiane byłyby na instytucję kultury).

Zgodnie z ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.

Instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania.

Organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji:

1. podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;

2. celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;

3. celowej na realizację wskazanych zadań i programów.

W związku z powyższym, realizacja obowiązku nałożonego na Gminę spowoduje trudne do odwrócenia skutki w związku z naruszeniem przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przekazanie środków poza katalogiem określonym ustawą.

Jednocześnie zgodnie z ustawą o ochronie zabytków w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego (tj. użytkowania) albo stosunku zobowiązaniowego finansuje prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku.

W przypadku gminy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego tytuł prawny posiada gmina, jest jej zadaniem własnym.

Na zasadach i w trybie określonych odrębnymi przepisami, prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach będących w posiadaniu jednostek organizacyjnych, zaliczanych do sektora finansów publicznych, są finansowane ze środków finansowych przyznanych odpowiednio przez dysponentów części budżetowych bądź jednostki samorządu terytorialnego, którym podlegają te jednostki.

Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków, realizacja obowiązku nałożonego na Gminę Wrocław spowoduje trudne do odwrócenia skutki w związku z naruszeniem przepisów tej ustawy poprzez przekazanie środków bez podstawy prawnej.

Zagadnienie te są istotne nie tylko ze względu na ewentualne działanie sprzeczne z ww. ustawami, ale również ma istotne znaczenie dla podatku VAT.

Gdyby bowiem okazało się, że jedyną dopuszczalną prawnie formą jest przekazanie dotacji celowej do instytucji kultury, wówczas faktury zakupowe byłyby wystawiane na tę instytucję. Instytucja kultury prowadzi działalność odpłatną, na dzień dzisiejszy jest podatnikiem VAT i służyłoby jej prawo do odliczenia z faktur zakupowych za remont.

Gdyby natomiast uznać, że Gmina wykona remont obiektu budowlanego (faktury wystawiane byłyby na Gminę) to ze względu na to, że Gmina posiada nieodpłatną umowę użytkowania zawartą z instytucją kultury, Gminie nie służyłoby prawo do odliczenia VAT w całości, a realizacja obowiązku nałożonego na Gminę Wrocław spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci pozbawienia prawa do odliczenia podatku.

W związku z tym, w ocenie Gminy Wrocław, zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, kto jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności.

Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku wskazywać powinno na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z 25 kwietnia 2013 r., I GSK 376/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie przez Sąd I instancji. Sąd ten prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie nie wykazała jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby stanowić przedmiot oceny Sądu w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek o wstrzymanie nie zawierał żadnej argumentacji, która wskazywałaby na zagrożenie znaczną szkodą czy też wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, kiedy doszłoby do wykonania zaskarżonej decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia oraz nieprawidłowości w utrzymaniu cmentarza poprzez wykonanie prac szczegółowo określonych w sentencji decyzji. Opierając się zatem jedynie na lakonicznym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd słusznie oddalił go, wskazując na brak jego uzasadnienia. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a.

Na odmienną ocenę zasadności rozpoznawanego wniosku niż przyjęta powyżej, zdaniem NSA, wpływa argumentacja podniesiona w zażaleniu. Twierdzenie skarżącej o trudnych czy wręcz niemożliwych do odwrócenia skutkach wykonania zaskarżonej decyzji polegających na podjęciu działań zmierzających do usunięcia zagrożeń i nieprawidłowości w utrzymaniu cmentarza tj. zleceniu wykonania prac remontowych przez Gminę jako właściciela terenu zamiast zarządcy tej nieruchomości Muzeum [...], uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Okoliczność właściwego określenia podmiotu zobowiązanego do podjęcia ww. działań na rzecz utrzymania cmentarza wywołuje bowiem skutki, które powinny być kwalifikowane jako trudne do odwrócenia a nawet zagrażające wystąpieniem znacznej szkody. Trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek skutki (i jakąkolwiek szkodę), ale o skutki (i szkodę) kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. O ile wydatkowanie środków pieniężnych na prace związane z utrzymaniem cmentarza w należytym stanie przez inny podmiot niż ten, który może okazać się być właściwym po rozpatrzeniu skargi jest co do zasady okolicznością z natury swej odwracalną (organ właściwy zwraca wydatki poniesione przez organ niewłaściwy), to już szczegółowe kwestie dotyczące wzajemnego rozliczenia mogą świadczyć o wystąpieniu trudnych do odwrócenia skutków. Taka sytuacja, zdaniem NSA, ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Gmina wskazuje w zażaleniu, że przedmiotem prac mają być obiekty budowlane oddane instytucji kultury w użytkowanie. Powstaje wówczas zagadnienie czy na gruncie art. 72 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej możliwym jest, że Gmina wykona prace remontowe na obiekcie budowlanym (faktury zakupowe wystawiane będą na Gminę) czy też Gmina powinna przekazać instytucji kultury dotację celową na realizację tych prac (faktury wystawiane byłyby na instytucję kultury).

Zgodnie z ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.

Instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania.

Organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji:

1. podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;

2. celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;

3. celowej na realizację wskazanych zadań i programów.

W związku z powyższym, realizacja obowiązku nałożonego na Gminę spowoduje trudne do odwrócenia skutki w związku z naruszeniem przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przekazanie środków poza katalogiem określonym ustawą. Wydatkowanie własnych środków Gminy na obiekty instytucji kultury poza katalogiem przewidzianym ww. ustawą.

Jednocześnie zgodnie z ustawą o ochronie zabytków w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego (tj. użytkowania) albo stosunku zobowiązaniowego finansuje prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku.

W przypadku gminy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego tytuł prawny posiada gmina, jest jej zadaniem własnym.

Na zasadach i w trybie określonych odrębnymi przepisami, prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach będących w posiadaniu jednostek organizacyjnych, zaliczanych do sektora finansów publicznych, są finansowane ze środków finansowych przyznanych odpowiednio przez dysponentów części budżetowych bądź jednostki samorządu terytorialnego, którym podlegają te jednostki.

Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków, realizacja obowiązku nałożonego na Gminę Wrocław spowoduje trudne do odwrócenia skutki w związku z naruszeniem przepisów tej ustawy poprzez przekazanie środków bez podstawy prawnej. Wydatkowanie środków własnych Gminy a nie przekazanie ich instytucji kultury (podległej jej jednostce organizacyjnej) w formie dotacji.

Gmina podkreśliła, że zagadnienia te są istotne nie tylko ze względu na ewentualne działanie sprzeczne z ww. ustawami, ale również ma istotne znaczenie dla podatku VAT.

Gdyby bowiem okazało się, że jedyną dopuszczalną prawnie formą jest przekazanie dotacji celowej do instytucji kultury, wówczas faktury zakupowe byłyby wystawiane na tę instytucję. Instytucja kultury prowadzi działalność odpłatną, na dzień dzisiejszy jest podatnikiem VAT i służyłoby jej prawo do odliczenia z faktur zakupowych za remont.

Gdyby natomiast uznać, że Gmina wykona remont obiektu budowlanego (faktury wystawiane byłyby na Gminę) to ze względu na to, że Gmina posiada nieodpłatną umowę użytkowania zawartą z instytucją kultury, Gminie nie służyłoby prawo do odliczenia VAT w całości, a realizacja obowiązku nałożonego na Gminę Wrocław spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci pozbawienia prawa do odliczenia podatku.

Wobec powyższego NSA stwierdził, że powyższe wątpliwości odnośnie do prawidłowości sfinansowania przez Gminę Wrocław w ramach własnych środków realizacji obowiązku nałożonego na nią zaskarżoną decyzją (legalność źródła finansowania oraz możliwość odzyskania zapłaconego podatku VAT) świadczą o zagrożeniu wystąpieniem znacznej szkody (utrata odliczenia podatku VAT od kosztów prac remontowych) lub trudnych do odwrócenia skutków (nielegalność źródła finansowania i brak możliwości uzyskania zwrotu środków) w sytuacji wykonania zaskarżonej decyzji przez Gminę Wrocław.

W związku z powyższym NSA uznał, że wykazane zostały przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z art. 61 § 3 P.p.s.a. i należało wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uwzględnić.

Co do zasady kwestie dotyczące prawidłowości skierowania nakazu do właściwego podmiotu i ewentualne powstanie w przyszłości roszczeń, np. pomiędzy skarżącym a innymi podmiotami, nie świadczą o zaistnieniu trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Jednak w niniejszej sprawie właściwe określenie podmiotu skutkuje tym, że mogą powstać znaczne szkody dla zobowiązanego lub wystąpią okoliczności prawne, które uniemożliwią zwrot poniesionych kosztów z uwagi na niedopuszczalną formę źródła finansowania nałożonego obowiązku.

Zaznaczyć należy, że na etapie rozpoznania wniosku nie podlegają badaniu kwestie merytoryczne w tym kwestia legalności skierowania nakazu do właściwego podmiotu. Jednak, w ocenie NSA, o wystąpieniu przesłanek wstrzymania nie zadecydowało samo niewłaściwe określenie podmiotu zobowiązanego (co będzie badał Sąd rozpatrując skargę) ale dalsze konsekwencje takiego niewłaściwego określenia podmiotu zobowiązanego do realizacji nakazu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.