Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 350/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia oraz nieprawidłowości w utrzymaniu cmentarza oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją nr 350/2023 z dnia 21 kwietnia 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Gminie W. – właścicielowi cmentarza na dz. [...] i [...], AM-[...], ob. P. we W. ([...] Cmentarz [...]) usunięcie zagrożenia oraz nieprawidłowości w utrzymaniu wymienionego obiektu, dotyczących muru ogrodzeniowego oraz pomników nagrobnych – zadaszeń grobowców, poprzez wykonanie obowiązków sprecyzowanych w 8 punktach.

Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania.

W efekcie informacji o nieprawidłowościach w utrzymaniu muru ogrodzeniowego cmentarza Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w dniu 23 kwietnia 2021 r. przeprowadził kontrolę, która wykazała szereg nieprawidłowości w zakresie stanu muru. Po wezwaniu do przedłożenia stosownej dokumentacji właściciela nieruchomości – Gminy W., Muzeum Miejskie W. dostarczyło protokół okresowej kontroli obiektu, sporządzony 5 maja 2020 r. i potwierdzający nieodpowiedni stan techniczny.

Pismem z dnia 10 maja 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zagrożenia związanego z pogorszonym stanem technicznym cmentarza w obrębie ogrodzenia i krypt. Decyzją nr 1157/2021 z dnia 10 maja 2021 r. organ I instancji nakazał Gminie W. – jako właścicielowi cmentarza, usunięcie zagrożenia oraz nieprawidłowości, wyszczególniając konieczne czynności, i wskazując termin wykonania – 6 miesięcy od daty ostateczności rozstrzygnięcia. W zakresie najbardziej pilnych czynności (pkt 1- 3) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wskutek złożonego przez Gminę W. odwołania nastąpiło uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej przez DWINB, ze względu na konieczność uzyskania przez PINB uzgodnienia organu ochrony zabytków w formie zaskarżalnego postanowienia na wykonanie robót budowlanych, mających na celu przywrócenie właściwego stanu technicznego obiektu, wskazując m. in. przepisy wynikające z art. 39 Prawa budowlanego.

Muzeum Miejskie poinformowało PINB o wykonaniu części robót wyszczególnionych w uchylonej decyzji. Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. organ I instancji zwrócił się do organu ochrony zabytków o zajęcia stanowiska. Postanowieniem nr 78/2021 z 20 września 2021 r. organ ochrony zabytków odmówił uzgodnienia przedmiotowych robót budowlanych argumentując, że uzgodnienie na podstawie art. 106 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wydawane jest na wniosek organu administracji architektoniczno – budowlanej w związku z postępowaniem prowadzonym przez ten organ dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, i wydawane jest na podstawie odpowiedniej dokumentacji projektowej, gdy tymczasem w niniejszym przypadku takiej dokumentacji brak, co powoduje, że nie można zweryfikować wpływu prac na zabytek.

Gmina W. zwróciła się o zawieszenie postępowania podnosząc, że przed Komisja Regulacyjną do Spraw Gmin Wyznaniowych [...] toczy się postępowanie w przedmiocie przeniesienia na rzecz Gminy Ż. we W. nieruchomości obejmującej teren cmentarza. PINB odmówił temu wnioskowi akcentując konieczność utrzymania ciągłości postępowania.

Decyzją nr 2800/2021 z dnia 23 listopada 2021 r. PINB nakazał Gminie W. – jako właścicielowi cmentarza, usunięcie zagrożeń oraz nieprawidłowości w utrzymaniu tego obiektu, w obrębie muru oraz pomników nagrobnych, wskazując w 8 punktach konieczne czynności, w terminie 8 miesięcy od daty ostateczności rozstrzygnięcia. Wskutek wadliwości w doręczeniu decyzji Gminie W. podjęto się ponownego doręczenia, co nastąpiło skutecznie w dniu 15 lutego 2023 r. Od decyzji PINB z dnia 23 listopada 2021 r. Gmina W. wniosła odwołanie, które zaowocowało wymienioną na wstępie decyzją DWINB.

W odwołaniu zarzucono błędne wskazanie strony postępowania administracyjnego, to znaczy Gminy W. jako właściciela, zamiast Muzeum Miejskiego jako zarządcy. Ponadto odwołująca się Gmina wskazała, że postępowanie powinno zostać zawieszone, z powodu trwających procedur związanych z przeniesieniem własności na rzecz Gminy Ż., niezastosowanie zapisów Porozumienia w sprawie standardów zachowania i upamiętniania cmentarzy żydowskich w Polsce. Gmina podnosi, że w styczniu 2023 r. pozyskała z zasobów archiwalnych Muzeum decyzję Zastępcy Naczelnika Dzielnicy K. z 28 czerwca 1983 r. na mocy której przekazano w użytkowanie na czas nieoznaczony, nieodpłatnie, na rzecz Muzeum Architektury przedmiotowy teren. Na mocy uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1992 r. Gmina W. przejęła prowadzenie Muzeum Historycznego we W., które wskutek kolejnych przekształceń weszło w skład Muzeum Miejskiego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po przywołaniu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i jego objaśnieniu DWINB podkreślił związany charakter decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu, i jednocześnie zaakcentował, że nieodpowiedni stan techniczny cmentarza nie budzi wątpliwości, i wymaga natychmiastowych czynności (organ je sprecyzował). Następnie organ II instancji podkreślił, że właściciel nieruchomości obowiązków nie dopełnił, a redakcja art. 61 Prawa budowlanego wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązki spoczywają na właścicielu. DWINB zaznaczył, że w aktach sprawy nie znajduje się umocowanie innego podmiotu niż Gmina W. wskazujące na sprawowanie zarządu nad cmentarzem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że to do zadań Gminy W. jako właściciela należy zapewnienie środków na utrzymanie Muzeum Miejskiego, a kwestie wykonawcze i finansowe pomiędzy Muzeum a Gminą W. powinny być załatwione niezależnie od nakazu. Powołując się na Statut Muzeum Miejskiego (uchwała Rady miejskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.) organ zauważył, że organizatorem Muzeum jest Gmina W., która ma zapewnić środki do funkcjonowania Muzeum, co oznacza, że środki, którymi dysponuje Muzeum są ściśle związane i uzależnione od środków Gminy. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego mogą wybrać na kogo nałożyć obowiązki wypływające z art. 66 Prawa budowlanego, a granicami uznania są zakres potrzebnych czynności oraz możliwości wyegzekwowania obowiązku. Ma to szczególne znaczenie wobec oddania nieruchomości w trwały zarząd, czyli taką formę, która umożliwia właścicielowi wyposażenie jego jednostek organizacyjnych w nieruchomości konieczne do realizowania zadań, dla których jednostki te zostały powołane. W ocenie DWINB zmiana terminu na wykonanie prac nie jest uzasadniona. Konkludując organ II instancji zaznaczył, że nie mamy do czynienia z nowym obowiązkiem, lecz ze sprecyzowaniem ustawowego obowiązku z art. 61 Prawa budowlanego, zaś stan techniczny obiektu uzasadnia wydanie decyzji nakazującej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. wniosła o uchylenie decyzji DWINB z dnia 21 kwietnia 2023 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła kolejno: 1) naruszenie art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, 2) naruszenie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, 3) niezastosowanie zapisów Porozumienia w sprawie standardów zachowania i upamiętniania cmentarzy żydowskich w Polsce z dnia 21 grudnia 2018 r., 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107§3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do decyzji Zastępcy Naczelnika Dzielnicy W. - K. z 28 czerwca 1983 r. przekazującej działkę cmentarza Muzeum Architektury oraz nieodniesienie się do większości zarzutów odwołania, w szczególności w zakresie wskazanego wyżej Porozumienia oraz ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich.

Rozwijając zarzuty Gmina uzasadnia, że adresatem decyzji powinno być Muzeum Miejskie W., jako użytkownik nieruchomości i zarządca. Oznacza to, że doszło do naruszenia art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zarzuca, że DWINB nie odniósł się do dokumentów na mocy których przekazano w użytkowanie na czas nieoznaczony teren cmentarza Muzeum Architektury (zwłaszcza decyzji Naczelnika z 1983 r.) przez co uchybił obowiązkowi wnikliwego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżąca wywodzi, że w świetle art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd stanowi tytuł prawny, z którego wynika prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściciel nieruchomości powinien kontrolować pewne czynności wykonywane przez trwałego zarządcę, ale nie wyręczać jednostkę w ich przeprowadzeniu. Skarżąca Gmina zwraca uwagę, że organ nie uzasadnił dlaczego nałożył obowiązki na właściciela, a nie na podmiot sprawujący trwały zarząd (Muzeum Miejskie), i nie dokonał w tym zakresie odpowiedniej analizy. W tym kontekście nie jest wystarczające, jak uważa skarżąca, przywołanie ogólnych zapisów Statutu Muzeum Miejskiego. Gmina podniosła też, że wobec cmentarza toczy się postępowanie w sprawie przekazania go Gminie Wyznaniowej Ż., co powinno spowodować zawieszenie postępowania w celu ochrony interesów związków wyznaniowych.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Trzeba zaznaczyć, że w odpowiedzi na wniosek Gminy dotyczący wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 349/23 odmówił wstrzymania uzasadniając, że nie zostały uprawdopodobnione przesłanki ustawowe: skarżąca nie wskazała na czym polegałaby znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki w związku z wykonaniem decyzji. Postanowienie wrocławskiego Sądu zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 września 2023 r. (sygn. akt II OZ 507/23). W uzasadnieniu Sąd Naczelny wskazał, że zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, i jako prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji, że wniosek skarżącej nie wskazywał okoliczności wskazujących na zagrożenie znaczną szkodą czy wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków. Dalej jednak Sąd II instancji odniósł się do argumentacji podniesionej w zażaleniu w zakresie trudnych (niemożliwych) do odwrócenia skutków wskazując, że kwestie wzajemnych rozliczeń (w tym podmiotu, na którego zostaną wystawione faktury za wykonane roboty) pomiędzy podmiotami mogą świadczyć o wystąpieniu trudnych do odwrócenia skutków. W konkluzji Sąd Naczelny ocenił, że wątpliwości odnośnie prawidłowości finansowania przez Gminę W. w ramach własnych środków realizacji obowiązku złożonego zaskarżoną decyzją świadczą o zagrożeniu wystąpieniem znacznej szkody (utrata możliwości odliczenia VAT) lub trudnych do odwrócenia skutków (nielegalność źródeł finansowania i brak możliwości uzyskania zwrotu środków).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieusprawiedliwiona.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Kontroli sądowej poddano w niniejszej sprawie decyzję DWINB utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakazującą usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego.

Generalną zasadą ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) jest wysłowiony w art. 5 ust. 2 obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. U podstaw kontrolowanych decyzji administracyjnych leży nienależyta realizacja tego obowiązku, w odniesieniu do elementów obiektu budowlanego w postaci [...] Cmentarza [...] we W.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowi art. 66 ust. 1 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 66 w ustępie 1 stanowi: W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z kolei art. 61 brzmi: właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Wskazana wyżej kompetencja organu nadzoru budowlanego (art. 66) służy realizacji obowiązków nałożonych na organy nadzoru budowlanego przez art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego (m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych), natomiast na mocy art. 83 ust. 1 do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w art. 66, czyli nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym.

Z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku nieodpowiadającego normom stanu obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję formułującą adekwatne obowiązki, a adresatem tej decyzji będzie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W realiach sprawy nie stanowi przedmiotu sporu stan obiektu budowlanego, i strony są zgodne co do konieczności poddania go robotom budowlanym. Problem prawny zasadza się na rozstrzygnięciu, do którego z wskazanych w przepisie art. 61 podmiotów: właściciela, czy zarządcy obiektu budowlanego, organ powinien kierować nakaz wykonania określonych obowiązków.

Przepis art. 61 Prawa budowlanego stanowi o właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Ustawodawca zarówno w tym przepisie, jak i w szeregu innych regulacji Prawa budowlanego wskazuje na właściciela lub zarządcę (np. art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 69 ust. 1). W języku polskim "lub" to spójnik przeciwstawiający to, co komunikują łączone zdania bądź inne wyrażenia i dopuszczający możliwość współwystępowania tego, do czego się odnoszą człony przeciwstawienia, łączy części zdania pojedynczego i wprowadza zdania współrzędne (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003, t. II, Jan Miodek, Słownik ojczyzny polszczyzny, Wrocław 2002). W językowych regułach znaczeniowych i gramatycznych nie odnajdziemy zatem dyrektywy nakazującej preferować któryś z wymienionych podmiotów, biorąc pod uwagę oznaczenie adresata obowiązków określonych w decyzji. Oznacza to, że organ administracji może skierować nakazy do: 1) właściciela obiektu budowlanego, 2) zarządcy obiektu budowlanego. Zważywszy, że "lub" dopuszcza możliwość współwystępowania tego, do czego odnoszą się człony przeciwstawienia, nie można wykluczyć sytuacji skierowania nakazów zarówno do właściciela, jak i zarządcy obiektu, z czym jednak nie mamy do czynienia w okolicznościach kontrolowanej sprawy.

Skoro reguły językowe i literalny kształt przepisu nie dają podstawy dla rozstrzygnięcia sporu, to należy odwołać się do wykładni funkcjonalnej, nakazującej uwzględniać cele regulacji, funkcje prawa oraz jego społeczno – gospodarcze przeznaczenie.

Centralną kategorią prawa budowlanego, w tym ustawy Prawo budowlane jest pojęcie obiektu budowlanego (art. 1 Prawa budowlanego), z którym ustawodawca łączy – stanowiąc o już istniejącym obiekcie - dwa kluczowe obowiązki (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego): obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym. W realiach sprawy idzie o realizację drugiego z tych obowiązków. Warto podkreślić, że ustawodawca umiejscowił ów obowiązek już w rozdziale 1 Prawa budowlanego zatytułowanym Przepisy ogólne.

Trzeba zwrócić uwagę, że obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego związane są z utrzymywaniem i użytkowaniem obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz z zapewnieniem bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt (art. 61 pkt 2). Natura zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2, który to przepis odsyła do art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego (w szczególności zapewnienie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, zapewnienie możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego) oraz najczęściej nagły charakter czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt wskazują, że realizacja obowiązków spoczywać powinna w pierwszym rzędzie na tych podmiotach, które dysponują w tym zakresie realnymi, faktycznymi możliwościami. Innymi słowy podmiot odpowiedzialny za realizację obowiązków musi mieć bezpośrednią możliwość ich realizacji, co oznacza, że będzie w stanie adekwatnie zareagować na nieodpowiedni stan techniczny czy zagrożenie związane z działaniem sił natury. Pieczę nad poszczególnymi obiektami budowlanymi mogą sprawować bezpośrednio ich właściciele (faktycznie spełniając jednocześnie funkcję zarządcy), jak też powszechnie spotykane są sytuacje, w których właściciel, na podstawie określonego tytułu prawnego, przekazuje zarządzanie obiektem budowlanym innemu podmiotowi. Trzeba jednak podkreślić, że przepisy Prawa budowlanego nie zwalniają właściciela z obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w przypadku nawiązania stosunku prawnego, na podstawie którego zarządzanie obiektem budowlanym zostaje powierzone innemu niż właściciel podmiotowi. Naczelną, pierwotną zasadą pozostanie utrzymanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie, a zasada ta ma charakter publicznoprawny, i mieści się w kategorii interesu publicznego, na straży którego stoi organ nadzoru budowlanego. Z kolei przekazanie zarządu przez właściciela może nastąpić na płaszczyźnie prawa prywatnego, będzie odnosić skutek względem właściciela i zarządcy, jednak nie będzie wyłączać ani ograniczać kompetencji organu nadzoru budowlanego dla realizacji zadań ustawowych, w szczególności do dokonania wyboru pomiędzy właścicielem a zarządcą, przy wydawaniu nakładającej określone obowiązki decyzji administracyjnej. W tym sensie wybór przez organ adresata decyzji nakładającej określone obowiązki w zakresie odpowiedniego stanu obiektu budowlanego będzie miał charakter wtórny, pozostawiony jest uznaniu administracyjnemu organu, a granice tego uznania wyznaczają optymalne możliwości dla skutecznej realizacji nałożonych obowiązków. Ocenę w tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi nadzoru budowlanemu.

W zaskarżonej decyzji DWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że to do zadań Gminy W., jako właściciela, należy zapewnienie środków potrzebnych na utrzymanie Muzeum Miejskiego W. (zarządcy cmentarza), co oznacza, że Gmina posiada możliwości i środki do wykonania nakazów sformułowanych w decyzji.

Zdaniem Sądu jest to stanowisko trafne. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, należą do zadań własnych gminy. Według art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Jak stanowi art. 2 tej ustawy, muzea należą do form organizacyjnych działalności kulturalnej. Jednocześnie instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1). Natomiast z art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach dowiadujemy się, że muzea mogą być tworzone m. in. przez jednostki samorządu terytorialnego (muzea samorządowe), i działają na podstawie statutu nadanego przez podmiot tworzący.

W sprawie mamy do czynienia z – jako zarządcą – Muzeum Miejskim W., które ma osobowość prawną, którego organizatorem jest Gmina W., i w którego zakresie działania mieści się gromadzenie, przechowywanie, konserwacja i udostępnianie zbiorów w zakresie dziejów W. i Ś., dotyczących m. in. sztuki cmentarnej, w tym sprawowanie opieki nad [...] Cmentarzem [...] przy ul. [...] we W. (§2 w związku z §6 Statutu Muzeum z dnia [...] czerwca 2010 r., §6 w związku z §7 pkt 13 Statutu Muzeum z dnia [...] września 2022 r.). Jak wynika z §3 Statutu Muzeum z [...] czerwca 2010 r. oraz z §15 Statutu z [...] września 2022 r. środki potrzebne do rozwoju i funkcjonowania Muzeum zapewnia Organizator (czyli Gmina W.). Z osobowości prawnej Muzeum Miejskiego wynika, że jest ono odrębnym od Gminy W. podmiotem prawa, jednak funkcjonalnie, organizacyjnie i finansowo jest ono ściśle związane z Gminą. Muzeum realizuje zadania gminne w zakresie działalności kulturalnej, jego dosłownym organizatorem jest Gmina, a środki finansowe na jego działalność również pochodzą od Gminy W. Nie mamy więc do czynienia z sytuacją, w której doszłoby do zerwania więzi prawnej pomiędzy Gminą W. a obowiązkami w zakresie utrzymania obiektu w należytym stanie. Pomimo sprawowania opieki na Cmentarzem [...] przez Muzeum W., Gmina W. nadal pozostaje jego właścicielem, dysponuje pełnią wynikających z własności praw oraz obowiązków. Sąd przywołał obydwa Statuty, żeby podkreślić, że w tym zakresie stan regulacji praktycznie nie zmienił się. Trzeba pamiętać, że prawo własności daje najszersze władztwo nad rzeczą. Nie dopuścił się ekscesu organ nadzoru budowlanego wskazując jako adresata decyzji Gminę W. , ponieważ stosowna podstawa prawna widnieje w art. 61 Prawa budowlanego wymieniającym właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego jako odpowiedzialnego za realizację obowiązków wskazanych w tym przepisie.

W konsekwencji nie można mówić, jak podnosi w skardze Gmina, o błędnym wskazaniu strony postępowania administracyjnego. Posiłkowo warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 647/18, w którym stwierdza się, że utrzymanie nieruchomości we właściwym stanie technicznym obciąża w pierwszej kolejności właścicieli nieruchomości.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich ponieważ intencją tej ustawy, w kontekście postępowania regulacyjnego, o którym mowa w art. 30, nie jest zablokowanie wszelkich działań, w tym o charakterze zachowującym czy ratującym substancję cmentarza, ale jedynie wstrzymanie działań, które mogłyby uniemożliwić regulację w sensie art. 31 ust. 1 i 2 ustawy, czyli przekazanie cmentarza gminie [...] (np. przeniesienie terenu na rzecz podmiotu trzeciego). Takiego zagrożenia – ewentualnego uniemożliwienia przekazania cmentarza gminie [...] – Sąd nie dostrzegł.

Nie można podzielić także zarzutu niezastosowania przepisów Porozumienia z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie standardów zachowania i upamiętniania cmentarzy żydowskich na terenie Polski ponieważ, po pierwsze, lektura tego dokumentu nie wskazuje, aby zalecano zaniedbać ogrodzenie cmentarza czy zaniechać czynności względem wymagających czynności zachowawczych elementów nagrobnych, po drugie, dokument ten nie jest powszechnie obowiązującym aktem prawnym i nie może wykluczać stosowania przez organy administracji powszechnie obowiązujących przepisów prawnych. Z analogicznych względów nie są usprawiedliwione podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów procedury, w tym poprzez pominięcie i nieodniesienie się do wskazanych wyżej ustaw, porozumień oraz przywołanej decyzji Zastępcy Naczelnika Dzielnicy W. – K. z 1983 r. Jak już Sąd wskazał, kwestia sprawowania zarządu przez Muzeum nie pozbawia organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązków na właściciela terenu cmentarza. Tym samym nieodniesienie się do tych aktów oraz dokumentów przez DWINB nie może być potraktowanie jako mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Z podanych wyżej powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd zdecydował o oddaleniu skargi.