Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 990/11 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania sprawie wznowienia postępowania oddalono skargę kasacyjną.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 990/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], a nadto stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok ten zapadł w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Bożeny i T. S. z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Nr [...] tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2010r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] o pozwoleniu na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu, w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych - umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. Zmiany wprowadzone projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją Nr [...] polegały na zmniejszeniu wysokości muru oporowego zaprojektowanego w odległości 1,2 m od granicy z niezabudowaną działką nr [...], której właścicielami są B. i T. S.. Projekt przewidywał długość muru, która miała wynosić 85m, natomiast jego wysokość określono jako zmienną i wynoszącą w najniższym punkcie 0,5m, następnie zwiększającą się, by osiągnąć maksymalną wysokość 4m, a następnie zmniejszającą się do 1,5m. Mur w miejscu największego obniżenie terenu na działce nr [...] miał osiągnąć maksymalną wysokość na długości około 15m.

Wniosek o wznowienie postępowania oparty był na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. na braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Po ustaleniu, że termin do złożenia wniosku został zachowany, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. organ wszczął postępowanie w sprawie i przeprowadził postępowanie, co do przyczyn wznowienia. Oceniając, czy wnioskodawcy są stronami postępowania, organ powołał się na treść art. 28 k.p.a oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który określa strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zaliczając do nich inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przytoczył również treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który definiuje obszar oddziaływania obiektu, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Według organu, jako przepisy odrębne należy rozumieć Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w którym ustalone są warunki usytuowania budynków na działce budowlanej oraz zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę. Biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego organ wskazał, że mur oporowy jest budowlą, a nie budynkiem. W tej sytuacji, zdaniem organu, przepisy § 12 rozporządzenia, określające odległości budynków od granic z działkami sąsiadującymi, nie mają zastosowania w sprawie. Nie ma zastosowania również § 13 rozporządzenia, określający wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych umożliwiające naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ponieważ działka nr [...] nie jest zabudowana. W konsekwencji przyjęto, że obszar oddziaływania projektowanego muru oporowego zawiera się w granicach działki inwestycyjnej i nie wprowadza ograniczeń w użytkowaniu sąsiedniej nieruchomości. Zatem nieruchomość B. i T. S., bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycyjnym, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego muru oporowego, a wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010r. Tym samym nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uznano nadto, że podważana we wniosku B. i T. S. kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, a także kwestia bezpieczeństwa konstrukcji muru oporowego, pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucono wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wbrew interesom prawnym właścicieli działki nr [...], a wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 2 oraz art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nadto § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O.", który nie przewidywał podniesienia gruntu działki nr [...] o 5 m ponad poziom działki sąsiedniej, jak i budowy pomiędzy działkami obiektu budowlanego o długości ok. 100 m i wysokości 7,5 m. Zdaniem odwołujących mur oporowy realizowany na granicy nieruchomości daje podstawę, by uznać jako stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Wybudowany mur oporowy, przy braku oparcia, spowoduje katastrofę budowlaną oraz zmusi właścicieli działki nr [...] do odsunięcia zamierzeń budowlany na odległość większą aniżeli przewidują to przepisy.

Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]). Przyznał, że wniosek B. i T. S. został złożony w terminie ustawowym, a jego podstawą był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem organ słusznie zbadał tę przesłankę po wznowieniu postępowania. Na poparcie tego twierdzenia przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1456/09 publ. Lex nr 746556. Zgodnie z prezentowanym tam poglądem, jeżeli w przypadku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania okaże się, że podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony upoważniającego do takiego żądania (art. 147 k.p.a.) organ administracji umarza postępowanie w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża krąg stron w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych w przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Zatem nie zawsze właściciel działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, będzie stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na tej nieruchomości. Wojewoda zauważył, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją zmieniającą Nr [...] nie obejmuje zmiany odległości muru oporowego od działki nr [...]. Zatwierdzony projekt budowlany obejmuje jedynie zmniejszenie wysokości muru oporowego. Zmiana parametrów muru oporowego nie ma wpływu na zmianę obszaru oddziaływania obiektu (muru oporowego) w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Usytuowanie muru oporowego znajdującego się na działce nr [...] nie narusza przepisu § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm. - dalej zwanego Warunkami technicznymi) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ zauważył, że naruszenie przepisu Warunków technicznych było przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym w sprawie decyzji pierwotnej, która zatwierdzała projekt muru oporowego. W wydanej w tej sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalono, że usytuowanie muru nie narusza przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 Warunków technicznych, gdyż jeśli przyszły budynek na działce nr [...] zlokalizowany będzie w odległości określonej w § 12 Warunków technicznych wynoszącej 4m od granicy działki, przy przyjęciu, że wysokość od parapetu typowego okna od poziomu zerowego budynku wynosi 0,85 m, to wysokość przesłaniania nie będzie większa niż odległość obiektu przesłanianego od przesłaniającego, w tym przypadku odległość ta wynosi, 5,2 m. Wojewoda uznał nadto, że zmiana parametrów muru oporowego nie powodowała naruszenia któregokolwiek z pozostałych przepisów warunków technicznych, a decyzja Nr 1081/10 nie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "O.", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2008 r., Nr 24, poz. 467). Za niezasadne uznano zarzuty dotyczące naruszenia procedury administracyjnej.

W skardze od decyzji Wojewody [...] B. i T. S. zarzucili obu wydanym w sprawie decyzjom naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., naruszenie art. 28 ust. 2 i 4 , art. 3 pkt 20 , art. 5 ust. 1 pkt 9 , art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, naruszenie § 13 ust. 3, § 12 ust. 1 pkt 1 , § 12 ust. 6, § 11 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...) oraz naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O.". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podnieśli, że skoro obszar oddziaływania obiektu oznacza teren wyznaczony wokół niego, to wykluczyć należy przypadek, że teren ten stanowi jedynie obszar zabudowy, czyli samą powierzchnię obiektu. Jeśli więc inwestycję zaprojektowano w granicy nieruchomości, bądź też w niewielkiej odległości od niej, to brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby właściciel działki sąsiedniej nie legitymował się statusem strony w sprawie o pozwolenie na budowę. Ich zdaniem posiadali wszelkie przymioty strony postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., jako właściciele nieruchomości (dz. bud [...]) graniczącej bezpośrednio - na odcinku 100m w odległości 0,6m od granicy działek - z obiektem budowlanym (nie posiadającym warunków zabudowy), tj. murem betonowym o wysokości do 5m, ponad którym na podniesionym terenie dz. [...] z poziomu 102,1 m n.p.m do 107,5 m n.p.m (i wyżej) realizowana jest budowa domów o wysokości 8,1m co łącznie (wys..muru + wys. domu) tworzy budowlę o wysokości ponad 13m górującą nad poziomem terenu działki [...]. Zauważyli, że obiekt budowlany objęty decyzją nr [...] obszarem oddziaływania bezspornie obejmuje teren działki [...], która (na odcinku 30m) usytuowana jest na poziomie 102,1m n.p.m., czyli 5m niżej od sztucznie podniesionego i przekształconego w ramach inwestycji terenu działki inwestora, której grunt podniesiony został wzwyż o 5m, powodując w bezpośrednim otoczeniu zakłócenia środowiska naturalnego, w tym cieków wodnych i warunków klimatycznych działki [...], powodując brak nasłonecznienia, zaleganie wilgoci, wiosenne i jesienne mrozowiska, opóźnianie wegetacji roślin. Zdaniem skarżących przedmiotowe zmiany wymagają - przy społecznym udziale - uzgodnień i decyzji ochrony środowiska (art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego). Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku NSA z 19 grudnia 1991r. sygn. akt IV SA 129/9l publ.ONSA 1993, Nr 1, poz. 11) skarżący podnieśli, że jeśli teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe, to nieruchomości sąsiadujące z działką inwestorów, niezależnie od istniejącego na nich aktualnie stanu zabudowy, są działkami budowlanymi i w związku z tym, przy projektowanej zabudowie każdej z tych działek musi zostać uwzględniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym przede wszystkim wymóg takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu. Dopuszczenie do zmniejszenia minimalnych odległości przy rozbudowie budynku powoduje niekorzystne następstwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy w razie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych musieliby sytuować swoje obiekty w odległościach większych od granicy swoich działek. Skarżący zwrócili uwagę, że przepisy Prawa budowlanego są przepisami bezwzględnie obowiązującymi i w związku z tym wola właściciela nieruchomości nie może mieć istotnego wpływu na obowiązek ich respektowania. Podnieśli, że mur betonowy o wysokości 5 m, stanowiący postument pod posadowienie budynków mieszkalnych o wysokości 8,1m łącznie tworzy (mur + wysokość domu) na odcinku 30 m budowlę o wysokości 13,1m i powoduje zacienienie terenu ich własności na 7,5m w głąb działki nr [...], co uniemożliwi w przyszłości realizację zabudowy w myśl § 12 ust. pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. powodując konieczność odsunięcia na odcinku 30 m przyszłej zabudowy działki skarżących na odległość 10m od tego obiektu, tj. muru betonowego, zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zakwestionowali twierdzenia organów obu instancji, co do tego że decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. w żaden sposób nie zmienia ingerencji muru oporowego na zagospodarowanie ich własności, tj. działki nr [...]. Zmiana dokonana ww. decyzją dotyczy bowiem głębokości posadowienia muru w dół od poziomu (102,1m n.p.m.) jej gruntu, co minimalnie zmniejszyło wysokość tego obiektu. Bez zmian pozostawiono natomiast sztucznie usypany w ramach inwestycji grunt działki [...] podnoszący jej teren o 5 m wzwyż ponad 102,1m n.p.m. dotychczasowego jej poziomu i utworzone tym sposobem urwiska, wzdłuż którego posadowiono ośmiometrowej wysokości budynki mieszkalne. Po zmianie głębokości posadowienia wysokość muru wynosi - według pierwszej instancji 4m, według Wojewody 3,4 m, a rzeczywista wysokość muru osiąga - jak twierdzą skarżący - ok. 5 m, co wynika już z samej wysokości urwiska utworzonego poprzez podniesienie terenu działki [...] z poziomu 102,1 m n.p.m. do poziomu 107,5 (i wyżej ) m n.p.m. Skarżący zarzucili, że z ich nieruchomości uczyniono podporę tego muru uniemożliwiając wykonywanie na terenie ich własności jakichkolwiek prac w zakresie głębokich wykopów budowlanych w pobliżu tego obiektu z obawy o jego stabilność i utratę oparcia dla naporu wieluset ton usypanego gruntu działki [...]. Przedstawiona argumentacja dowodzi, w ocenie skarżących, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego.

Wskazali, że decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2010r. została wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 2 i 4 , art. 3 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, w interesie inwestycji na działce [...] i dla jej potrzeb, podporządkowując i uzależniając zagospodarowanie sąsiedniej działki nr [...], do czego tryb pozwolenia na budowę nie ma prawa doprowadzić. Wskazywali też na brak zgodności realizowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego "O", gdyż żaden przepis miejscowego planu dla terenu elementarnego Z.O.2004MN.U objętego strefą K ochrony krajobrazu kulturowego nie określa parametrów technicznych muru, co nie zezwala na wydanie pozwolenia na jego budowę. Nie upoważnia również do totalnej zmiany konfiguracji terenu działki [...] zamykającej przestrzeń naturalną działki [...] i radykalnej zmiany krajobrazu, podniesienia o 5m wzwyż gruntu działki [...], utworzenie urwiska o tej wysokości grożącego osuwiskiem (§ 11 ust. 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), czy też budowy wzdłuż granicy działek ([...]) betonowego muru o wysokości do 5m stanowiącego postument pod posadowienie budynków mieszkalnych i tworzenia budowli o nieprzewidzianej wysokości 13,1m. Skarżący przytoczyli w skardze sporządzoną dla potrzeb miejscowego planu "O" prognozę skutków wpływu realizacji ustaleń miejscowego planu na poszczególne elementy środowiska (w zakresie ukształtowania terenu i krajobrazu).

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. W ramach rozważań, czy stronom przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Sąd odniósł się do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także definicji legalnej terminu "obszar oddziaływania obiektu" przedstawionej w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Podzielając pogląd wyrażony orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA we Wrocławiu z 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 631/08, Lex nr 569211, wyrok NSA z dnia 9.10.2007r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.07.2006r., VII SA/Wa 121/06, Lex nr 243787) wskazał, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, oraz treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Jednocześnie wskazał (powołując się na wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, publ. ONSAiWSA 2008/1/12), że ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego terminu. W definicji tej jest mowa o terenie "wyznaczonym" w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych należą normy różnych dziedzin prawa, w tym przepisy Prawa budowlanego, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska, czy Prawa wodnego, a więc wszystkie mające wpływ na sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu. Sąd uznał, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 451/08, Lex nr 528066), że wyznaczając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę należy mieć również na względzie przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z tych przyczyn organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Sąd podkreślił, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2010r. (sygn. II OSK 1342/09, publ. CBOS) Sąd uznał jako odrębne zagadnienie kwestię, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, gdyż ocena tych zarzutów może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację tej inwestycji przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiocie wznowienia postępowania niewystarczająco przeanalizowały status skarżących w kontekście usytuowania ich nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Ograniczyły się jedynie do analizy sytuacji skarżących pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stwierdzając, że obszar oddziaływania projektowanego muru oporowego zawiera się w granicach działki inwestycyjnej i nie wprowadza ograniczeń w użytkowaniu sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organów, posadowienie muru oporowego o znacznej wysokości i długości na granicy nieruchomości sprawia, że nieruchomość należąca do skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w szczególności zaś budowli, jaką jest mur oporowy i może mieć wpływ na zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej. Konstrukcje oporowe, do których zaliczają się mury oporowe, mają za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu i to nawet wtedy, gdy stanowią element ogrodzenia. Mur oporowy odbiera poziomy napór gruntu. Wielkość obciążenia muru oporowego zależna jest od wysokości warstwy gruntu i od ciężaru materiałów i urządzeń zlokalizowanych na gruncie. Parcie gruntu na mur może spowodować jego przesunięcie, co w przypadku przesunięcia muru oporowego stojącego na granicy nieruchomości wiązać się może z wtargnięciem w sferę uprawnień właścicielskich do gruntów sąsiednich. Właściciele nieruchomości sąsiedniej względem terenu inwestycji mają więc interes prawny w sprawie budowy muru oporowego, lokalizowanego wzdłuż granicy nieruchomości. Budowa muru oporowego może także nie pozostawać bez wpływu na kierunek spływu wód opadowych, na co wskazywali skarżący, jednakże organ całkowicie ten argument pominął. W konkluzji Sąd stwierdził, że współwłaściciele działki sąsiedniej legitymują się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a pozbawienie tych osób prawa udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę stanowiło przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro więc skarżący, którym przysługiwał status strony, wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 4 sierpnia 2010 r., a organy administracji nie negują dochowania ustawowego terminu z art. 148 § 2 k.p.a, decyzje organów obydwu instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zapadły z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 105 § 1 tej ustawy – wskutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy. Wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., obligowało bowiem organ administracji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę.

W skardze kasacyjnej inwestor V. Sp. z o.o. w S., działając przez uprawnionego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Korzystając jedynie z podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez odmowę zastosowania art. 151 p.p.s.a w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien on zostać zastosowany, a w konsekwencji uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że organy administracji publicznej działające w sprawie naruszyły art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, niezasadnie odmawiając B. i T. S. przymiotu strony postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinny zostać zastosowane, a w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji wydanych w sprawie przez organu obu instancji wskutek błędnego przyjęcia, że organy te niezasadnie odmówiły B. i T. S. przymiotu strony postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jako uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazano przyjęcie błędnej wykładni oraz "niezweryfikowanie niewłaściwego zastosowania" art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego skutkujące błędnym stwierdzeniem, że B. i T. S. są stronami postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił interpretację art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego dokonaną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Gd 743/07 publ. LEX nr 485888 i NSA z dnia 9 października 2007r. sygn. akt II OSK 1321/06 LEX nr 347949. Stwierdził, że celem takiego, jak uczynił to ustawodawca, określenia stron postępowania w art. 28 ust. 2 jest zawężenie kręgu stron jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomością, godząc w konkretne uprawnienia tych podmiotów i naruszając ich interes prawny. Wyznaczanie obszaru oddziaływania obiektu powinno uwzględniać funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, a także sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, oraz treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organy I i II instancji przeprowadziły prawidłową analizę statusu strony B. i T. S. w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu budowlanym w zakresie obniżenia muru oporowego. Ustaliły, że nie występuje tu jakiekolwiek ograniczenie w użytkowaniu sąsiednich nieruchomości.

Zauważono, że przedmiotem sprawy o zmianę pozwolenia budowlanego była wysokość muru oporowego, a nie jego posadowienie, obniżenie muru oporowego nie prowadzi do zmniejszenia nasłonecznienia działki sąsiadującej lecz powoduje zwiększenie dopływu światła, a także nie powoduje zmian, co do możliwości usytuowania budynku na działce B. i T. S..

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wskazał, w jaki sposób w przypadku obniżenia wysokości muru oporowego mogłoby dojść do naruszenia interesu osób trzecich. Powtórnie zwracając uwagę na przedmiot postępowania, którego wznowienia domagali się wnioskodawcy zauważono, że postępowanie to dotyczyło tylko obniżenia wysokości muru oporowego. Podniesiono, że kwestia wzniesienia muru oporowego była już przedmiotem rozważań w sprawie o pierwotne pozwolenie na budowę, a więc pozostaje bez znaczenia dla obecnej sprawy, w której należy badać jedynie, czy projektowane obniżenie muru oporowego stanowi ograniczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc ograniczenie wynikające z przepisów odrębnych, które godzi w konkretne uprawnienia właścicieli działki sąsiedniej.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wnioskujący o wznowienie postępowania w sprawie zmiany projektu budowlanego w zakresie obniżenia muru oporowego powoływali się na ograniczenia, które wynikają z faktu posadowienia muru o zbyt dużej wysokości. Zatem obniżenie tego muru powinno być dla nich okolicznością korzystną. Natomiast Sąd I instancji skupił się na rozważaniu kwestii kto może być stroną postępowania o pierwotne pozwolenie na budowę obejmujące również budowę muru oporowego, a nie zbadał czyj interes prawny jest naruszony jeśli dochodzi do wydania decyzji o obniżeniu muru oporowego.

Stwierdzając, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie mieli interesu prawnego w postępowaniu o zmianę pozwolenia budowlanego w przedstawionym zakresie skarżący kasacyjnie uznał, iż skarga powinna zostać oddalona przez Sąd I instancji.

Omawiając dodatkowo postawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty jej autor wyjaśnił, że uchybienia Sądu I instancji powiązane są z naruszeniem adresowanych bezpośrednio do sądów administracyjnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie art. 151 p.p.s.a pozostaje w bezpośrednim związku z art. 28 ust.2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, albowiem nieprawidłowe przyjęcie, ze B. i T. S. posiadają status strony doprowadziło do braku zastosowania art. 151 p.p.s.a i uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy powinna zostać oddalona. Jednocześnie też naruszony został przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a, gdyż Sąd zastosował ten przepis, mimo że skarga powinna być oddalona. Oba wskazane uchybienia miały, zdaniem skarżącego kasacyjnie, istotny wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniosła o jej oddalenie twierdząc, że Sąd I instancji zasadnie uznał za konieczne dokonanie oceny jej interesu prawnego w aspekcie wszystkich przepisów mających wpływ na zagospodarowanie terenu, a nie tylko rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Zauważyła, że w czasie wydawania decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004r. uwzględniano również budowle, co w świetle § 13 ust. 3 tego aktu bezsprzecznie czyniło ją stroną tego postępowania. Powołując się na parametry muru oporowego w projekcie zamiennym uznała, że jest to obiekt przysłaniający, który wymusi przesunięcie przyszłej zabudowy na jej działce, zgodnie z treścią przywołanego § 13 ust. 3 rozporządzenia, o co najmniej 10 m od tego obiektu i wyłączy tym samym około 1000 m² działki z możliwości zabudowy. Stwierdziła, że jest to ingerencja naruszającą jej prawo własności, jak i art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wskazała na stanowisko zajmowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzające jej argumentację (wyroki NSA z dnia 19 grudnia 1991r. sygn. akt IV SA/ 1129/91 publ. NSA 1993 Nr 1 poz. 11, z dnia 15 stycznia 1992r. sygn. akt IV SA 1187/01 publ. Wok. 1992 Nr 9 poz. 17 i z dnia 29 września 2010r. sygn. akt II OSK 1481/09 bez wskazania miejsca publikacji).

Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej, w których dowodzi się, iż projekt budowlany zamienny obniżający wysokość muru oporowego jest korzystną zmianą dla właścicieli działki sąsiedniej, zaprzeczono temu z powołaniem się na ukierunkowanie nowo utworzonego gruntu działki inwestora z wielostopniowym pochyłem w stronę działki sąsiedniej skutkującym zbywaniem wód opadowych i roztopowych w sposób naruszający § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. i art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Stwierdzono, że obniżenie muru nie tamuje ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z treści § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 7, § 13 ust. 3 przywoływanego rozporządzenia, a także art. 147 Kodeksu cywilnego. Ponad powyższe zarzucono inwestorowi naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pominięcie uzgodnień z ochroną środowiska oraz zgody właścicieli działki sąsiedniej. Zauważono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2009r. potwierdził status strony w odniesieniu do decyzji pierwotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, a więc Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do kontroli sprawy wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych. Okazały się one nieusprawiedliwione.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z jednej tylko podstawy kasacyjnej przedstawiając zarzut naruszenia prawa procesowego obejmujący naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procedury sądowoadministracyjnej pozostające w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Przepisami procedury sądowo administracyjnej, wskazanymi przez skarżącego kasacyjnie były art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a wynika obowiązek uchylenia kontrolowanej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku dostrzeżenia błędów proceduralnych ze strony organu, które mogłyby mieć wpływ na wydaną decyzję. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a obliguje Sąd I instancji do uwzględnienia skargi w sytuacji błędów natury materialnoprawnej. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu zmierzającego do wykazania nieprawidłowej oceny postępowania organów z punktu widzenia procedury administracyjnej. Przyjąć też trzeba, że jej autor nie dokonał należytego sprecyzowania naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W treści uzasadnienia skargi kasacyjne jej autor stwierdził, że Sąd I instancji przyjął błędną wykładnię oraz "nie zweryfikował" niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie powołano jednak w podstawach kasacyjnych art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że w istocie skarżący kasacyjnie odnosi się w swoich zarzutach do konkretnych przepisów prawa materialnego. Tak sporządzona skarga kasacyjna uchybia wymaganiom wynikającym z art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Nie wynika z niej w istocie, czy według skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji kontrolujący proces stosowania prawa przez organ administracji dokonał błędnej oceny prawnej co do zastosowania, czy też wykładni wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego, czy też niewłaściwie ocenił działanie organów z punktu widzenia procedury administracyjnej. Zważyć przy tym przyjdzie, że w skardze kasacyjnej nie skierowano żadnych zarzutów, których celem byłoby podważenie przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Błędy te, skutkujące nieczytelnością skargi kasacyjnej, mają wpływ na jej skuteczność, tym bardziej jeżeli weźmie się pod uwagę fakt jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie, ale ponadto trzeba wskazać konkretne przepisy naruszone przez sąd (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, CBOS).

Tak przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie były również trafne merytorycznie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w części nazwanej "Brak posiadania przymiotu strony przez B. i T. S." skarżący kasacyjnie przytacza treść przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego dokonując ich interpretacji w sposób nieodbiegający od poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, co więcej, cytując tożsame stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednocześnie też dokonuje samodzielnie stanowczej oceny skutków obniżenia muru oporowego dla uprawnień właścicieli nieruchomości, w granicy której mur ten jest posadowiony, biorąc pod uwagę dopływ światła i możliwości usytuowania zabudowy tej działki, przy czym zarzuca Sądowi I instancji brak wskazania, w jaki sposób obniżenie muru oporowego mogłoby doprowadzić do naruszenia interesu B. i T. S..

Dalsze wywody skargi kasacyjnej zawierają argumentację mającą świadczyć o nienależytym rozważeniu przez Sąd I instancji przymiotu strony małżonków S. z punktu widzenia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której przedmiotem było jedynie obniżenie muru oporowego, a nie jego posadowienie. Zarzut taki, by Sąd I instancji w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie rozważył należycie, czy nieruchomość należąca do małżonków B. i T. S. znajduje się w obszarze oddziaływania muru oporowego posadowionego w granicy ich nieruchomości i nieruchomości skarżącego kasacyjnie, a w konsekwencji tego nie rozważył czy posiadają oni przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należało za nieusprawiedliwiony. W przeciwieństwie do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku świadczy o należytym wykonaniu tego obowiązku. Sąd I instancji wskazał, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w definicji obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) należą przepisy zawarte w różnych aktach prawnych, zwracając przy tym uwagę, że nie są to tylko przepisy Prawa budowlanego i jego aktów wykonawczych (jak przyjął organ) lecz także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, Prawa wodnego. Zwrócił uwagę na fakt wynikającego ze stanu faktycznego sprawy usadowienia przez inwestora muru oporowego, które może wywoływać konsekwencje w zakresie zmiany kierunku wód opadowych, a także w zakresie parcia gruntu na mur. Zauważył, że zdarzenia te mogą mieć wpływ na zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej. Oceniając nadto stan faktyczny sprawy w aspekcie art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdził, że posadowienie muru oporowego o znacznej wysokości i długości w granicy dwóch nieruchomości może mieć wpływ na zagospodarowanie nieruchomości dotychczas niezabudowanej. W skardze kasacyjnej, nawet w najmniejszym stopniu nie ustosunkowano się do przedstawionych przez Sąd argumentów i nie podjęto próby polemiki z nimi.

Poddany ocenie mur oporowy zrealizowany został w wyniku daleko idącej niwelacji terenu dokonanej przez inwestora, która to spowodowała konieczność jego posadowienia w celu zabezpieczenia utworzonej sztucznie kilkumetrowej różnicy w poziomie terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 614/12 publ. CBOS). Zdecydowanie zatem nie można wykluczyć oddziaływania tej inwestycji na sąsiednią działkę poprzez jej ingerowanie w stosunki wodne. Jednocześnie też należy zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, co do tego, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o potencjalną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać natomiast na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Kwestia ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania stanowi już element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę. Przytoczone przez Sąd I instancji stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych jest już utrwalone i nie budzi wątpliwości. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, co do tego, że jeśli obniżenie muru oporowego nie prowadzi do zmniejszenia nasłonecznienia działki małżonków Skupień i nie spowoduje zmian, co do możliwości usytuowania budynku na ich działce, brak jest po ich stronie przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przypomnieć tu trzeba pogląd prezentowany w piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którym przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego odnosi się do wszystkich aktów prawnych zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie nie może ograniczać się tylko do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce inwestycyjnej lub sąsiedniej. Skoro ustawodawca nie wprowadził żadnego ograniczenia w odesłaniu do przepisów odrębnych, brak podstaw do stosowania w tym przypadku wykładni zawężającej. Identyfikacja konkretnych aktów prawnych odbywać się musi w odniesieniu do określonego stanu faktycznego sprawy i dążenie do ograniczenia kręgu tych przepisów prowadziłoby w istocie do ograniczenia w kwalifikowaniu określonych podmiotów, jako stron w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę naruszając w efekcie konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji i orzeczeń do organu wyższej instancji oraz prawo do sądu (zob. .Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, wyd. C.H. Beck Warszawa 2013).

Druga kwestia podniesiona przez skarżącego kasacyjnie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane właścicielom działki sąsiedniej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zmianę projektu budowanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jeśli zmiana projektu dotyczyła wyłącznie obniżenia muru oporowego, którego posadowienie przewidziane było w pierwotnej decyzji o pozwoleniu budowlanym.

Postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia budowlanego w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest postępowaniem analogicznym do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co potwierdza odesłanie w art. 36a ust. 3 tej ustawy do jej art. 32–35. Przepisy te określają wymagania, jakie winny być spełnione przez inwestora ubiegającego się o otrzymanie pozwolenia na budowę. Brak odesłania przez ustawodawcę do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie upoważnia jednak do stwierdzenia, iż przepis ten dotyczący ogólnych zasad postępowania w procesie budowlanym nie ma w tym przypadku zastosowania. Identycznie jak w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, także w przypadku ubiegania się o jego zmianę organy administracji zobowiązane są ustalić krąg stron w tym postępowaniu uwzględniając brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007r. sygn. akt II OSK 795/06 publ. CBOS, a także Anna Ostrowska, Prawo budowlane Komentarz, LexisNexis 2012r.). Postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia budowlanego powinno być zatem prowadzone przy udziale wszystkich tych podmiotów, które znajdują się w kręgu wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a organ prowadzący postępowanie w trybie art. 36a ust. 1 tej ustawy ma obowiązek samodzielnie ustalić strony postępowania z zachowaniem reguł, jakie wynikają z treści jej art. 3 pkt 20. Musi zatem wyznaczyć teren w otoczeniu inwestycji odpowiadający obszarowi oddziaływania tego obiektu uwzględniając zindywidualizowane dla danej sprawy okoliczności. Fakt niewystępowania jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją pierwotną wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może automatycznie przesądzać o braku przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie tej kwestii musi być dokonywane ad casum. Niezaprzeczalnie można uznać, że zakres przedmiotowy sprawy prowadzonej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego może być na tyle wąski, że podmiot występujący jako strona postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego nie będzie już posiadał interesu prawnego w sprawie o zmianę tego pozwolenia. Nie można jednak generalnie wykluczyć, że inwestycja określona projektem zmienionym będzie oddziaływać na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, powodując ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Stąd też twierdzenia skarżącego kasacyjnie, o braku negatywnych skutków postawienia muru oporowego w obniżonej wysokości, są nie tylko twierdzeniami o charakterze arbitralnym ale są także przedwczesnymi, gdyż będzie to przedmiotem ustaleń w ramach toczącego się postępowania o zmianę pozwolenie na budowę. Co ważne, zmiana projektu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2010r. zasadniczo odbiega od projektu pierwotnego. Zmiany dotyczące muru oporowego nie mają bowiem na celu wyłącznie jego obniżenie lecz zmianę głębokości posadowienia. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, przy uwzględnieniu położenia muru oporowego w granicy nieruchomości inwestora i właścicieli działki sąsiedniej, a także przy uwzględnieniu jego wysokości i długości jego posadowienie inwestycja ta może mieć wpływ na zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej. Zasadnie także zauważył, że wykonany mur oporowy stanowi potencjalne zagrożenie, jak i faktyczne ograniczenie, dla działki sąsiedniej, poprzez ingerowanie inwestycji budowlanej w stosunki wodne na gruncie. Tym samym nie wykluczył potencjalnego oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej sąsiedztwie nieruchomości i w sposób uprawniony przyjął, że właściciele tych nieruchomości nie mogą zostać pozbawieni prawa do udziału w postępowaniu rozstrzygającym o ich budowie. Skuteczną ochronę tych praw gwarantuje im udział w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych znaleźć można pogląd, zgodnie z którym mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego usytuowany w ostrej granicy, podobnie jak ogrodzenie, nie ingeruje w istniejącą czy też przyszłą zabudowę. Warunki techniczne dotyczące usytuowania budynków nie odnoszą się do kwestii odległości wobec muru oporowego, ogrodzenia, lecz dotyczą odległości od budynków (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. II OSK 1832/20 publ. CBOS). Zdaniem Sądu nie jest jednak możliwe generalne wykluczenie wpływu budowli w postaci muru oporowego na działkę sąsiednią, a kwestia ta powinna być rozstrzygana ad casum. Przypomnieć tu można wyrok NSA z dnia 9 października 2007r. OSK 1321/06 NSA, w którym wskazano, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Dodatkowo wskazać należy, że celem przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego było ograniczenie w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę kręgu osób uznawanych za strony lecz nie wyłączono z tego kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te z zasady znajdują się obszarze oddziaływania obiektu. Ich sposób zagospodarowania ze względu na miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych jest uzależniony od budowli powstałej już na sąsiedniej nieruchomości, chyba, że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki, którą dysponuje inwestor (por. M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego, ZNSA 5(50).2013.

W konsekwencji powyższego odpowiedź na pytanie, czy spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pozwalająca na skuteczne domaganie się wzruszenia ostatecznej decyzji ze względu na pominięcie małżonków Skupień w tym postępowaniu, została udzielona przez Sąd I instancji prawidłowo.

Ubocznie zauważyć trzeba, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 614/12 uchylono wyrok WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1305/11), którym oddalono skargę małżonków S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowlanego zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. wydaną w postępowaniu, którego wznowienia domagało się małżeństwo S.. W uzasadnieniu wskazanego wyroku stwierdza się, że "z przyczyn wiadomych tylko i wyłącznie organowi architektoniczno-budowlanemu skarżący kasacyjnie (dopisek Sądu orzekającego - małżeństwo S.) nie brali udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzjami z dnia [...] stycznia 2009r. i dnia [...] sierpnia 2010 r., a na jednoznaczny interes prawny tych podmiotów w przedmiotowym postępowaniu wskazuje się w wyroku WSA z dnia 9 kwietnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 170/10".

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uznane za skuteczne, a w konsekwencji tego orzeczono po myśli art. 184 p.p.s.a o jej oddaleniu.