Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 823/23 w sprawie ze skargi E.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr SKO.4115.159.2023 w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej wysokość zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 823/23 uchylił zaskarżoną przez E.Z. (dalej: skarżący) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej także: organ) z 8 sierpnia 2023 r., nr SKO.4115.159.2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 10 lipca 2023 r., nr II WPŚ.4121.9935.2023, którą organ ten zmienił decyzję własną z 26 kwietnia 2022 r., nr II WPŚ.4121.7243.2022 w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego od miesiąca czerwca 2023 r.

Z powołanego przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że decyzją z 26 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi przyznał skarżącemu zasiłek stały od 18 marca 2022 r. bezterminowo, w wysokości: od 18 marca 2022 r. do 31 marca 2022 r. w wysokości 175,23 zł; od 1 kwietnia 2022 r. bezterminowo w wysokości 719,00 zł miesięcznie, a także zgłosił świadczeniobiorcę do ubezpieczenia zdrowotnego oraz postanowił o opłacaniu mu składki na ubezpieczenie zdrowotne w obowiązującej wysokości od dnia przyznania zasiłku stałego do dnia utraty prawa do zasiłku stałego. W trakcie pobierania zasiłku, organ przeprowadził w dniu 29 czerwca 2023 r. wywiad środowiskowy i w oparciu o oświadczenie strony ustalił, że od czerwca 2023 r. uległa zmianie sytuacja materialna świadczeniobiorcy. Ze złożonego przez skarżącego oświadczenia wynika, że utrzymuje się on z prac dorywczych i zbierania złomu, co w maju 2023 r. przyniosło dochód w wysokości 600 zł. Organ wyjaśnił, że w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, a kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719,00 zł miesięcznie i niższa niż 30,00 zł miesięcznie. Z tego względu, decyzją z 10 lipca 2023 r. ustalono od 1 czerwca 2023 r. wysokość zasiłku stałego na kwotę 176,00 zł miesięcznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że skoro z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący podejmuje się prac dorywczych, w maju 2023 r. uzyskując dochód w wysokości 600 zł, który wliczany jest do dochodu przy ustalaniu dochodu dla celów ustalenia wysokości zasiłku stałego, to zaistniała zmiana sytuacji dochodowej, która uzasadniała zmianę decyzji, co znajduje podstawę w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W świetle regulacji ustawowej nie ma możliwości przyznania zasiłku stałego w innej wysokości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której przedstawił swoją trudną sytuację bytową i podniósł, że zmniejszenie zasiłku pozbawia go środków do życia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, wskazując na brak dowolności w wysokości przyznawanego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżone decyzje wskazał, że w trakcie przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący podejmuje się prac dorywczych zbierając złom, w maju 2023 r. uzyskując dochód w wysokości 600 zł. Informacja ta pochodziła z oświadczenia skarżącego, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.

Na tej podstawie organ uznał, że zaistniała taka zmiana sytuacji dochodowej skarżącego, która uzasadniała zmianę decyzji bez jego zgody, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem, według Sądu, takie wnioskowanie nie zasługuje na aprobatę i jest sprzeczne z zasadami logiki. Z oświadczenia skarżącego z 29 czerwca 2023 r. nie wynika bowiem, że prace dorywcze, których podejmuje się skarżący, miesięcznie przynoszą mu dochód w kwocie 600 zł, ale jedynie, że podejmuje się prac dorywczych i że w maju 2023 r. uzyskał dochód w wysokości 600 zł. Tym samym organy administracji, dokonując oceny dowodów zrobiły to w sposób dowolny a nie swobodny, czym naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, a tym samym na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, rezygnując z przeprowadzenia rozprawy, wniosło o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie [pic]o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.; dalej: u.p.s.) przez [pic]błędną wykładnię i uznanie, że zmiana dochodu strony w przedmiotowej sprawie nie uzasadniała zmiany decyzji ustalającej wysokość zasiłku stałego, podczas gdy taką decyzję zgodnie z wolą ustawodawcy zmienia się w każdym przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony bez względu na tytuł i źródło uzyskania dochodu;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 ustawy - Kodeks [pic]postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że wnioskowanie organów administracji jest sprzeczne z zasadami logiki, zaś ocena dowodów dowolna, a nie swobodna, podczas gdy organy obu instancji dokonały wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z doświadczeniem życiowym [pic]oraz regułami logicznego myślenia i na tej podstawie wydały swoje decyzje, które [pic]to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji.[pic]

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o wyliczone w tym przepisie przypadki. Decyzja ustalająca zasiłek stały, a także decyzja ją zmieniająca nie mają charakteru uznaniowego. W sytuacji, w której organy zignorowałby dane wynikające z wywiadu środowiskowego i oświadczenia strony, z których jednoznacznie wynika, że w maju 2023 r. skarżący uzyskał z prac dorywczych 600 zł, organy administracji dopuściłyby się naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organy administracji dokonały wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z doświadczeniem życiowym oraz regułami logicznego myślenia i na tej podstawie wydały swoje decyzje. Kolegium w żadnym miejscu w decyzji nie wskazało, że w każdym miesiącu z prac dorywczych skarżący uzyskał 600 zł., natomiast fakt, że skarżący w maju 2023 r. uzyskał dochód w wysokości 600,00 zł uzasadniał wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu z uwzględnieniem stanowiska TK w przedmiocie zrównania stawek profesjonalnych pełnomocników działających z urzędu z pełnomocnikami działającymi z wyboru.

Uzasadniając zajęte w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko, pełnomocnik podniósł, że uzyskanie dochodu w jednym miesiącu stało się podstawą przyjęcia, że również w kolejnych miesiącach skarżący będzie uzyskiwał dochód i to w takiej samej wysokości. Ponadto, organ powinien ocenić nie tylko sferę finansową uprawnionego, ale także świadomość beneficjenta zasiłku stałego, który od lat jest leczony psychiatrycznie, cierpi na niedosłuch i inne choroby właściwe dla wieku i nie wykorzystywać niepotwierdzonych informacji beneficjenta.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadny jest zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., jak i zarzut błędnej wykładni art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 3 u.p.s.

Zasiłek stały nie jest wypłacany osobie uprawnionej w wysokości ryczałtowej. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie i niższa, niż 30 zł miesięcznie. Wysokość zasiłku ulega zatem zmianie, w zależności od wysokości dochodu osoby uprawnionej. Wpływu na wysokość zasiłku nie ma zmiana dochodu, która nie przekracza 10 % kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 106 ust. 3a u.p.s., zgodnie z którym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przypadku osoby samotnie gospodarującej w ówczesnym stanie prawnym kwota ta odpowiadała 71,90 zł.

Ustawa reguluje zarówno co jest dochodem, jak i określa przychody, które nie są wliczane do dochodu (art. 88 ust. 4 i 4a u.p.s.). Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Skoro tytuł i źródło uzyskania przychodów nie ma znaczenia, jeżeli nie zostało objęte wyłączeniem zgodnie z art. 8 ust. 4 i 4a u.p.s., to stanowi dochód również przychód o charakterze jednorazowym, a jeżeli przekracza 10% kryterium dochodowego, to ma wpływ na wysokość zasiłku stałego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zmiana wysokości dochodu może także polegać na jego utracie. W przypadku utraty źródła dochodu, strona korzystająca z pomocy społecznej ma obowiązek poinformować o tym fakcie organ (art. 109 u.p.s.), co powinno skutkować kolejną zmianą wysokości zasiłku stałego, tym razem przez jej podwyższenie.

Uzyskanie przez skarżącego dochodu w kwocie przekraczającej 10% kryterium dochodowego prawidłowo zostało zatem uznane w okolicznościach sprawy za uzyskanie dochodu i zmianę sytuacji dochodowej strony, o jakiej mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s. Zmiana ta uzasadniała zmianę decyzji w zakresie wysokości zasiłku stałego.

Jak wynika z art. 107 ust. 1 i ust. 4 zdanie drugie u.p.s., u osób korzystających z pomocy społecznej, w celu weryfikacji ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, przeprowadza się wywiad środowiskowy. Aktualizację wywiadu sporządza się w szczególności w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, nie rzadziej niż co 6 miesięcy.

Zgodnie z art. 107 ust. 5 oraz ust. 5b u.p.s., podstawą ustaleń może być oświadczenie strony. Oparcie się na oświadczeniu strony w kwestii dochodów nie było zatem nieuprawnione i nie może stanowić podstawy do zarzutu, że ocena dowodów miała charakter dowolny. Organy nie przyjęły, wbrew tezie Sądu I instancji, że dochód skarżącego ma charakter cykliczny, odnotowano jego uzyskanie w maju 2023 r., wobec regulacji art. 8 ust. 4 u.p.s. i wysokości dochodu było to jednak wystarczającą okolicznością do przyjęcia, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej, uzasadniającej zmianę wysokości zasiłku stałego. Przyjęcie w tej sytuacji przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się naruszenia art. 80 k.p.a. nie było uprawnione i zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest zasadny.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na sytuację majątkową i życiową skarżącego. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.