Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 238/21 w sprawie ze skargi P.T. na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 238/21, zobowiązał Małopolskiego Kuratora Oświaty do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku P.T. z dnia 5 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. P.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."). W skardze podano, że w wypowiedzi z dnia 4 listopada 2021 r. na portalu Twitter – Małopolska Kurator Oświaty B.N. poinformowała, że jedna z [...] szkół zamówiła flagę Polski, a otrzymała dwie flagi – polską i niemiecką. W związku z tym, skarżący zwrócił się o informację, która konkretnie była to szkoła. Pismem z dnia 16 listopada 2021 r. Kurator poinformował wnioskodawcę, że nie został upoważniony do ujawnienia w jakiej szkole miało to miejsce. W ocenie skarżącego, żądana informacja będąca przecież informacją na temat dokonanego przez szkołę (organ administracji publicznej) zakupu oraz nabytego majątku w postaci flag stanowi informację publiczną i to informację prostą. Z tych względów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w dniu 16 listopada 2021 r. przesłał na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy odpowiedź, w której wskazano, że Małopolski Kurator Oświaty nie został upoważniony do ujawnienia, w której szkole miało to miejsce. W nawiązaniu do powyższego pisma skarżący emailami z dnia 17 listopada 2021 r. zwrócił się do organu o udzielenie odpowiedzi w zakresie padania danych osoby, która nie upoważniła kuratora do ujawnienia informacji, z podaniem imienia i nazwiska oraz organu, który ta osoba reprezentuje, lub organ, w którym jest zatrudniona oraz do kogo kurator zwracał się o "upoważnienie" w tej sprawie, z prośbą o padanie imienia i nazwiska oraz organu, który ta osoba reprezentuje, lub organ, w którym jest zatrudniona. W drugiej wiadomości email skarżący poinformował o złożeniu skargi na bezczynności organu za pośrednictwem systemu ePUAP, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 19 listopada 2021 r., nawiązując do korespondencji z dnia 17 listopada 2021 r. oraz z zachowaniem terminu zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ uzupełnił odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 listopada 2021 r. i wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 19 listopada 2021 r. wyjaśniono, że informacje, o które się zwrócił nie stanowią informacji publicznych, gdyż nie zostały przez organ administracyjny w żaden sposób utrwalone. Wskazano również, że informacja, aby mieć charakter informacji publicznej musi istnieć i być w posiadaniu organu. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Informacja nie może istnieć jedynie w pamięci osoby sprawującej funkcję publiczną, lecz musi zostać zmaterializowana, aby w sposób nie budzący wątpliwości można było odczytać jej treść. Organ udzielił skarżącemu, z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pełnej odpowiedzi, w szczególności uzupełniając ją pismem z dnia 19 listopada 2021 r., w którym wskazano, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. W stanie faktycznym sprawy nie doszło do zmaterializowania informacji, albowiem pozostała ona jedynie w pamięci B.N., która ponadto zamieszczając wypowiedź w serwisie Twitter działała jako osoba prywatna.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie budzi, że Małopolski Kurator Oświaty jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej - jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z kolei oceniając aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną Sąd wskazał, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Katalog rodzajów informacji publicznej, został przykładowo wymieniony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Z analizy wskazanych przepisów wynika ogólny wniosek, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy wykładni przepisów u.d.i.p. należy mieć także na uwadze konstytucyjne prawo dostępu obywatela do wiadomości na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadanie publicznie, a w szczególności gospodarowanie środkami publicznymi stanowi informację publiczną. Uprawnione było więc stanowisko skarżącego, że informacje odnoszące się do kwestii zakupu flag stanowią informację publiczną. Poza zakresem kontroli organu, jak również sądu pozostają motywacja skarżącego do wystąpienia z wnioskiem.

Odnosząc się do argumentacji organu, że Małopolski Kurator Oświaty zamieścił swoją wypowiedź na prywatnym profilu na portalu Twitter, WSA w Krakowie stwierdził, że istnienie profilu w medium społecznościowym zaliczyć należy do szeroko rozumianej sfery działalności organu. Osoba prowadząca ten profil niewątpliwie pełni funkcję publiczną. Nie było zatem podstaw do podzielenia stanowiska organu, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną – informacją tą będzie informacja o majątku podmiotów publicznych, a jej charakteru nie zmienia sposób, w który skarżący dowiedział się o zaistnieniu takiego faktu. W przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ, do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Powyższe wynika z uregulowań art. 13 u.d.i.p. i art. 16 u.d.i.p.

W sprawie organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, mimo że stanowiła ona informację publiczną. Poinformował za to skarżącego na piśmie, że nie udzieli mu wnioskowanej informacji, mylnie przyjmując, że nie podlega ona udostępnieniu. Tym samym skargę w sprawie bezczynności organu Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadnioną, albowiem organ jako podmiot zobowiązany, nie podjął w sprawie wniosku skarżącego działań przewidzianych przepisami u.d.i.p. Pozostaje on zatem w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, z tym ustaleniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd – organ bez znacznej zwłoki odpowiedział na wniosek skarżącego, uzasadniając, słuszne w swojej ocenie, przyczyny odmowy pozytywnego ustosunkowania się do tego wniosku.

WSA w Krakowie podkreślił, że będąc zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ może na podstawie przepisów u.d.i.p., udostępnić tę informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie punktów I, II i IV złożył Małopolski Kurator Oświaty, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja istniejąca jedynie w pamięci osoby pełniącej funkcję publiczną, która nie została w żaden sposób utrwalona stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie tejże ustawy;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy żądana przez stronę informacja, z uwagi na brak jej utrwalenia, a tym samym brak możliwości odczytania jej treści nie spełnia przesłanek informacji publicznej udostępnianej w myśl ww. przepisu ustawy;

3. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu osoby sprawującej funkcję publiczną z organem władzy publicznej o jakim mowa przytoczonym przepisie;

4. art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż informacja, o którą wnioskował skarżący nie posiada żadnej formy utrwalonej, a jest jedynie w pamięci osoby sprawującej funkcję publiczną i nie stanowi informacji publicznej będącej w posiadaniu organu władzy publicznej to jest Małopolskiego Kuratora Oświaty, a tym samym nie może być udostępniona przez organ administracji publicznej na wniosek;

5. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ dopuścił się względem skarżącego bezczynności w przedmiocie rozpoznawania jego wniosku pomimo faktu, iż w terminie wskazanym tym przepisie organ udzielił odpowiedzi, informując wnioskodawcę, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niezawarciu w uzasadnieniu wyroku komentarza w zakresie ujawnionego faktu, że żądana informacja publiczna nie została utrwalona na żadnym nośniku danych, lecz jedynie znajduje się w pamięci osoby pełniącej funkcję publiczną, a tym samym orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na braku odniesienia się do kwestii, że informacja, której udzielania żądał skarżący, składając wniosek z dnia 5 listopada 2021 r., nie została utrwalona na żadnym nośniku danych, lecz jedynie znajduje się w pamięci osoby pełniącej funkcję publiczną.

Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zostaje on naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem zobowiązującym organ do rozpoznania sprawy. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono, co prawda, formalnie wszystkie elementy przewidziane tym przepisem, jednakże część określana przez ustawodawcę jako wyjaśnienie nie spełnia wymogów prawa. Z treści uzasadnienia nie sposób wywieść na jakiej podstawie WSA w Krakowie przyjął, że żądane przez wnioskodawcę informacje zawierają treści stanowiące informację publiczną, mimo że w odpowiedzi na skargę organ dokładanie wskazał, że żądane dane nie są stanowią informacji publicznej, ponieważ nie zostały utrwalone w formie, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się i nie ocenił wyjaśnień Kuratora, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ istnieje tylko w pamięci osoby piastującej urząd.

W związku naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jako przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, który rozpoznając ponownie sprawę wyeliminuje dostrzeżone przez NSA uchybienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji spowodowana niepoprawnym skonstruowaniem uzasadnienia tego orzeczenia, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.