Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Z., K. Ż. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.

Skarga M. Z., K. Ż. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2017 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza o zatwierdzenie, na podstawie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), projektu podziału działki nr [..], o powierzchni 0,1352 ha, zapisanej w KW [..], położonej w miejscowości M., gmina C., zgodnie z załączonym do niego projektem, tj. na działkę o nr [..] o powierzchni 0,0495 ha i na działkę o nr [..] o powierzchni 0,0857 ha wraz z ustanowieniem służebności gruntowych polegających na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [..] w pasie gruntu o szerokości 4 m i długości 50 m oraz przez działkę nr [..] w pasie gruntu o szerokości 4 m. We wniosku wyjaśniono, że proponowany podział nieruchomości polegać będzie na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków.

W dniu 25 sierpnia 2017 r. skarżący uzupełnili wniosek przedkładając do akt sprawy kopię decyzji Starosty z dnia 15 marca 2016 r., nr [..] i nr [..], o pozwoleniu na budowę budynków na działce nr [..] oraz kopię aktu notarialnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., Rep. A. nr [..], dotyczącą umowy darowizny i ustanowienia służebności gruntowej.

Decyzją z dnia 7 września 2017 r. Burmistrz odmówił zatwierdzenia proponowanego przez skarżących podziału nieruchomości nr [..] położonej w miejscowości M.

Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2017 r. uchyliło przedmiotową decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że kopia aktu notarialnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., Rep. A nr [..], stanowiąca umowę darowizny i ustanowienia służebności gruntowej, nie rozwiązuje kwestii dostępu do drogi publicznej wydzielanych działek.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. wezwał skarżących do uzupełnienia złożonego w dniu 11 sierpnia 2017 r. wniosku o wypis z katastru nieruchomości obejmujący dzieloną nieruchomość, sporządzony i podpisany przez osobę upoważnioną oraz o projekt podziału nieruchomości z zaznaczoną służebnością dostępu do drogi publicznej.

W dniu 18 grudnia 2017 r. M. Z. przedłożyła do akt mapę ewidencji gruntów w skali 1:1000 i uproszczone wypisy z rejestru gruntów z podpisami i pieczęciami organu wydającego oraz projekt podziału ze wskazaniem przebiegu służebności gruntowych w czterech egzemplarzach.

Następnie Burmistrz decyzją z dnia 2 stycznia 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 95 pkt 1, art. 97 i art. 93 ust. 1 pkt 3 u.g.n., odmówił zatwierdzenia proponowanego przez skarżących podziału działki nr [..] położonej w miejscowości M.

Uzasadniając wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej, gdyż wskazana na mapie z projektem podziału służebność gruntowa SG1 i SG2 spełnia warunek zawarty w art. 93 ust. 3 u.g.n. Jednakże zaproponowany podział działki nr [..] jest sprzeczny z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285 ) w zakresie usytuowania budynku na działce oraz sprzeczny z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) w zakresie poszanowania występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Proponowany podział spowoduje bowiem, że granica między nowo wydzielonymi działkami przebiegać będzie w odległości około 0,5 m od ścian budynków mieszkalnych a zgodnie z § 12 powołanego rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w tą stronę. Przepis ten dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości 1,5 m jedynie w przypadku, gdy to wynika z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy.

Burmistrz w decyzji z dnia 19 stycznia 2016 r., nr [..], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [..] nie dopuścił zaś usytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Zapis pkt 2 ust. 1 tej decyzji stanowi, że obiekty i ich lokalizacja winny spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tej podstawie Burmistrz uznał, że zaproponowany przez skarżących podział nie spełnia warunku określonego w art. 95 pkt 1 u.g.n.

Od decyzji Burmistrza skarżący wnieśli odwołanie podnosząc, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Rozporządzenie to, jak wskazali, dotyczy bowiem budynków sytuowanych, a nie istniejących już na nieruchomości objętej podziałem.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 29 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 2 stycznia 2018 r.

Kolegium podzieliło bowiem stanowisko organu I instancji i wskazało, że proponowany podział działki nr [..] jest sprzeczny z § 12 powołanego rozporządzenia, którego przepisy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Tym samym nie jest dopuszczalny podział ewidencyjny nieruchomości, który jest sprzeczny z przepisami tego rozporządzenia.

W skardze na powyższą decyzję skarżący domagają się jej uchylenia, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości zabudowanej.

Zdaniem skarżących "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 94 u.g.n., to wyłącznie przepisy związane z ochroną przyrody, terenami zamkniętymi, ochroną zabytków, a nie przepisy powołanego rozporządzenia. Rozporządzenie to, jak wskazali, wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i jak wynika z jego § 2 znajduje zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W konsekwencji podział nieruchomości, w tym istniejących już na niej budynków, nie mieści się w zakresie regulacji tego rozporządzenia, gdyż nie stanowi "projektowania, budowy, przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania budynku". W konsekwencji powołane rozporządzenie nie może stanowić podstawy do negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości zabudowanej i w tym zakresie nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 94 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2018 r. jest zgodna z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., zwanej dalej u.g.n.).

Art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Stosownie zaś do treści art. 94 ust. 1 w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 95 pkt 1 ustawy niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków.

Skarżący, we wniosku z dnia 11 sierpnia 2017 r., domagali się zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] położonej w miejscowości M. na podstawie art. 95 pkt 1 u.g.n., wskazując, że proponowany podział nieruchomości polegać będzie na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków.

Wyjaśnić należy, że art. 95 u.g.n. zawiera unormowania stanowiące lex specialis w stosunku do zasad podziału nieruchomości, określonych w art. 92 - 94 u.g.n., przewidując możliwość dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Sformułowanie "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć dwojako. Podziału nieruchomości można bowiem dokonać, gdy plan miejscowy istnieje, niezależnie od jego ustaleń, a więc inaczej aniżeli stanowi to art. 93 ust. 1, albo jeżeli planu miejscowego nie ma, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak w obu wypadkach podział może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieje któraś z sytuacji przewidzianych w art. 95, bowiem niezwiązanie ustaleniami planu (czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w celach wskazanych w tym przepisie. Przy czym, w przepisie art. 95 ustawodawca wyłączył związanie dopuszczalności wydzielenia działek gruntu z warunkami podziału określonymi w planie, nie wyłączył jednak związania w tym względzie z przepisami odrębnymi. Bowiem właśnie odrębność regulacji prawnych dotyczących każdego z celów wymienionych w art. 95 u.g.n. determinuje możliwość wydzielenia działek gruntu o takiej konfiguracji i powierzchni, które będą spełnieniem celu wymienionego w tym przepisie (zob. E. Bończyk – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami.Komentarz, Wydanie V, opubl. WKP 2018, Lex/el). Przepis art. 95 u.g.n. dopuszcza wydzielenie działki budowlanej niezależnie od ustaleń planu miejscowego, jednakże uchylenie warunku zasadności wniosku w postaci zgodności projektu z postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości może zostać wydana, gdy przedstawiony projekt jest sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Po 817/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem, stosownie do postanowień u.g.n. podział nieruchomości jest możliwy jedynie pod warunkiem, że jest on zgodny z przepisami odrębnymi, postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przepisami odrębnymi, które powinny być uwzględniane przy dokonywaniu podziału na podstawie art. 95 u.g.n. powinny być, tak samo jak w przypadku art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., te same przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które stanowią podstawę do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Brak tych dokumentów skutkuje koniecznością dokonywania oceny dopuszczalności podziału nieruchomości w świetle tych przepisów, które będą adekwatne do sposobu zagospodarowania, na jaki wskaże właściciel wnioskujący o podział.

Ocenie należy poddać możliwość zagospodarowania proponowanych do wydzielenia działek gruntu na cel zamierzony przez wnioskodawcę podziału, aby uniknąć sytuacji, w której po zatwierdzeniu podziału i zbyciu wydzielonych działek gruntu na odrębną własność okaże się, iż położenie i konfiguracja tych działek uniemożliwia ich zagospodarowanie przez nabywcę na cel, którym kierował się przy nabyciu tej działki gruntu. Pomimo więc braku planu miejscowego dokonywanie podziału nieruchomości powinno służyć wydzielaniu tylko takich działek gruntu, które będą mogły być zagospodarowane w kontekście przepisów obowiązującego prawa (zob. Wolanin, [w] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2 wyd., art. 94 str. 567- 570).

Chociaż ustawodawca nie zdefiniował terminu przepisy odrębne, to zakres tego pojęcia należy wyznaczyć, mając na uwadze skutki prawne decyzji o podziale nieruchomości. Tym samym termin przepisy odrębne obejmuje akty prawodawcze powszechnie obowiązujące, normujące gospodarowanie terenami, czyli w szczególności te, które określają przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Po 817/07, LEX nr 491980). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1333/05 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że kwestie dotyczące skutków wydzielenia nowych działek powinny zostać uwzględnione na etapie podziału nieruchomości, aby nie wystąpiła sprzeczność z przepisami określającymi warunki techniczne.

Dlatego też, niewątpliwie, przepisami odrębnymi w rozumieniu komentowanego przepisu są te przepisy, z których wynika szczególny sposób zagospodarowania nieruchomości i ograniczenia w korzystaniu z nich, np. przepisy z zakresu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz prawa budowlanego (zob. E. Bończak - Kucharczyk, LEX Komentarz do art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Ponadto, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, przepisami odrębnymi w rozumieniu komentowanego przepisu są również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnie 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia znajdują bowiem zastosowanie jako wzorzec dla oceny zgodności projektu podziału działki z przepisami odrębnymi (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Po 817/07, LEX nr 491980).

Niewątpliwie, na co wskazuje § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, przepisy w nim zwarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

Jednakże podział nieruchomości, który polegać będzie na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków, doprowadzi do powstania nowej sytuacji i nowej konfiguracji budynków na działkach, stanowiących odrębny przedmiot własności. Podział ten doprowadzi więc w istocie do "usytuowania" budynku na nowo w stosunku do granic działki. Nieuwzględnienie w takiej sytuacji przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, doprowadziłoby do zaakceptowania takiego usytuowania budynków na podzielonych działkach, który nie spełniałby warunków technicznych i do uprzywilejowania właścicieli budynków na podzielonych działkach w stosunku do innych inwestorów, umożliwiając im sytuowanie niezgodne z przepisami tego rozporządzenia. W konsekwencji doprowadziłby to do naruszenia ładu przestrzennego .

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy słusznie odmówiły zatwierdzenia proponowanego przez skarżących podziału działki nr [..] położonej w miejscowości M.

Zaproponowany przez skarżących podział spowodowałby bowiem usytuowanie budynków na nowo wydzielonych działkach z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według projektu podziału granica między nowo wydzielonymi działkami przebiegać będzie w odległości około 0,5 m od ścian budynków mieszkalnych. Zgodnie zaś z § 12 powołanego rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w tą stronę (ust. 1). Przepis ten dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości 1,5 m jedynie w przypadku, gdy to wynika z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Burmistrz w decyzji z dnia 19 stycznia 2016 r., nr [..], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działce nr [..] wskazał, że obiekty i ich lokalizacja winny spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).