Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Kościańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 328/12 w sprawie ze skargi Powiatu Kościańskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 328/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Kościańskiego na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił:

Decyzją z [...] grudnia 2002 r. Wojewoda Wielkopolski, działając z wniosku P. Z., stwierdził, iż nieruchomość pałacowa w J., stanowiąca działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], obejmująca park z pałacem i oficyną oraz m.in. trzy oficyny, dom ogrodnika, stajnię cugową, wozownię, budynek gospodarczy i garaże, budynek mieszkalny, zapisane w księdze wieczystej "J. – dobra rycerskie", stanowiące własność A. Z., którego następcą prawnym jest P. Z., podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] marca 2009 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 895/09, w którym Wojewódzki Sąd wskazał, że jest związany wykładnią prawa wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2313/07, którym Sąd nakazał zbadanie istnienia "związku funkcjonalnego" między rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działania dekretu. Związek ten zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjonalnej i odwrotnie, zatem bez oceny powiązań podmiotowych, finansowych, terytorialnych, wyodrębnienia części rezydencjonalnej, źródeł dochodów właściciela, zamieszkiwania, korzystania z dóbr, charakteru nierolniczego części rezydencjonalnej przedwczesne jest uznanie podpadania pod działanie dekretu. Skutkiem tego wyroku Minister, decyzją z [...] grudnia 2011 r., uchylił decyzję Wojewody z [...] grudnia 2002 r. i orzekł:

1) zespół pałacowo-parkowy położony w J., wchodzący w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. J. – dobra rycerskie, stanowiący obecnie działki oznaczone nr [...], [...] oraz część działki nr [...] obejmującej park z pałacem, trzy oficyny, dom ogrodnika, stajnię koni wyjazdowych, wozownię oraz garaże, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu,

2) działka oznaczona obecnie nr [...] wchodząca obecnie w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. Jarogniewie – dobra rycerskie, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu,

a w uzasadnieniu powołał się na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 895/09, a także przepisy dekretu i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), wyjaśniając, że będący przedmiotem postępowania zespół pałacowo-parkowy położony w J. o powierzchni 7,61 ha, był częścią majątku ziemskiego o powierzchni 749,6110 ha i zapisany był dawniej w księdze wieczystej pn. "J. – dobra rycerskie", jako własność A. Z., który zmarł 20 stycznia 1934 r., a na podstawie testamentu prawa spadkowe po wymienionym nabył małoletni wówczas P. Z.. Majątkiem zarządzał w sensie właścicielskim jego ojciec M., zaś na co dzień gospodarstwem rządca, który był wspólny dla J. i G., zaś P. Z., który był wówczas małoletni mieszkał wraz z rodzicami i rodzeństwem w majątku w G., oddalonym około 2 km od pałacu w J., w którym, po śmierci A. Z., mieszkała jego żona M. Z. ze służbą. Według informacji zawartych w znajdującej się w aktach sprawy Karcie Ewidencyjnej Zabytków Architektury i Budownictwa Ośrodka dokumentacji Zabytków w Warszawie Folwark w J. wzniesiony został w XVIII–XIX–XX wieku. Kompleks pałacowo-parkowy sąsiadował z oficyną od północnej strony pałacu, w której znajdował się park oraz staw, oraz od strony południowej z dwiema oficynami, domem ogrodnika, stajnią cugowa, wozownią, budynkiem gospodarczym i garażami. Oficyny połączone były z korpusem pałacu poprzez parterową galerię. Przed pałacem znajdował się dziedziniec honorowy i podjazd. W obrębie zespołu pałacowo-parkowego znajdował się ogród warzywny, wykorzystywany na potrzeby mieszkańców dworu oraz na potrzeby mieszkańców majątku Głuchowo, w którym mieszkał właściciel J.. Kompleks pałacowo-parkowy był wyodrębniony od części gospodarczej poprzez ogrodzenie, co potwierdza karta ewidencji zabytków (karta folwarku J.), jak i przesłuchani w sprawie świadkowie. W części gospodarczej, zlokalizowanej za bramą, znajdowały się m.in. budynki gospodarcze, stodoły, magazyn nawozów. Pracownicy folwarczni mieszkali w czworakach, znajdujących się po drugiej stronie drogi. Wnioskodawca ograniczył swoje roszczenia jedynie do terenu parku oraz do znajdujących się na tej działce następujących zabudowań: pałac, trzy oficyny, dom ogrodnika, stajnia cugowa, wozownia i garaże, które to budynki określone są na karcie ewidencyjnej zabytków numerami: 1 pałac), 2 (oficyna neobarokowa), 3 (oficyna), 4 (oficyna klasycystyczna), 5 (stajnia koni wyjazdowych), 6 (wozownia i garaże), 8 (dom ogrodnika), wg zeznań P. Z. w oficynach prawdopodobnie mieszkała kucharka i służący, dom ogrodnika był natomiast zamieszkały przez ogrodnika, zajmującego się wyłącznie ogrodem warzywnym i parkiem, po dziadku (A. Z.) pozostało kilka powozów, sanie oraz konie wyjazdowe.

Te ustalenia wskazują, iż oficyny, dom ogrodnika, stajnia koni wyjazdowych, wozownia oraz garaże, stanowiły obiekty służące obsłudze zespołu pałacowo-parkowego i jego mieszkańców, przeznaczenie zespołu pałacowo-parkowego wyraźnie zaprzeczało zatem jakimkolwiek powiązaniom z działalnością rolniczą. Teren zespołu nie był bowiem wykorzystywany rolniczo, a majątek ziemski mógł funkcjonować bez niego, pałac zaś, zgodnie z dokumentacją nadesłaną przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu, służył właścicielowi i jego rodzinie wyłącznie jako dom mieszkalny. Nadto pałac otoczony był parkiem ze starodrzewami, który należy do najstarszych w Wielkopolsce parków krajobrazowych, nie mógł być zatem wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji zwierzęcej, czy sadowniczej, a tym samym nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej.

Natomiast co do działki oznaczonej obecnie nr [...] o pow. 0,58 ha, stanowiącej ogród warzywny, zlokalizowany w części gospodarczej, Minister uznał, iż w dacie przejęcia na cele reformy rolnej mogła być ona przeznaczona do prowadzenia szeroko rozumianej działalności rolniczej, a zatem była funkcjonalnie powiązana z pozostałym majątkiem ziemskim i wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu.

Oddalając skargę Powiatu Kościańskiego, który na rozprawie 19 kwietnia 2012 r. przedłożył odpis zwykły księgi wieczystej [...], z którego wynika, że jest właścicielem działki nr [...] w J., Wojewódzki Sąd stwierdził, że wobec wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2008 r. i 4 września 2009 r. kluczowe było ustalenie, czy pomiędzy objętym wnioskiem P. Z. zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego zachodzi związek funkcjonalny tego rodzaju, że niemożliwe było prawidłowe funkcjonowanie zespołu pałacowo-parkowego bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. Wojewódzki Sąd uznał, że Minister prawidłowo wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, gdyż przeprowadzone przez niego uzupełniające postępowanie wyjaśniające, obejmujące dowód z Karty Ewidencyjnej Zabytków Architektury i Budownictwa, przesłuchanie P. Z. i T. J. doprowadziło do prawidłowego ustalenia, że zespół pałacowo-parkowy nie był wykorzystywany rolniczo, a pozostała część majątku ziemskiego mogła bez tego zespołu funkcjonować. Zdaniem Sądu, zgromadzone dowody pozwoliły na określenie granic zespołu pałacowo-parkowego – wyodrębnienie go od pozostałej części majątku, na ustalenie, że służył on wyłącznie celom mieszkalnym właściciela i jego rodziny, na wykazanie, że nieruchomości wchodzące w skład zespołu służyły jego obsłudze i nie były wykorzystywane rolniczo.

Reprezentowany przez radcę prawnego, Powiat Kościański wniósł skargę kasacyjną od wyroku, domagając się jego uchylenia w całości – i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną ich interpretację, polegającą na przyjęciu, że podstawą prawną działania organów władzy publicznej są także wyroki sądów,

b) art. 172 k.c. przez błędną jego interpretację, polegającą na pominięciu ich zastosowania i w związku z tym art. 105 k.p.a. przez błędną jego interpretację i w konsekwencji pominięcie okoliczności, iż przepisu tego nie zastosował organ administracji, choć powinien był ten przepis zastosować;

2) przepisów prawa procesowego, a to:

a) art. 141 § 1 zdanie 1 p.p.s.a.,

b) art. 153, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano:

Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej, a więc wszystkie organy, w tym organy władzy sądowniczej, działają na podstawie i w granicach prawa, zaś art. 87 ustanawia tzw. zamknięty system źródeł powszechnie obowiązującego prawa, wymieniając enumeratywnie akty, które do tego systemu przynależą, a wśród nich nie ma orzeczeń sądowych, nawet tych, które podejmowane są w najbardziej uroczystej formie, tj. w formie uchwał. Wiążący charakter mają orzeczenia sądowe, w tym także orzeczenia sądów administracyjnych, ale tylko te, które zapadły w danej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), a dokonana w nich wykładnia prawa wiąże, ale jedynie na tle stanu faktycznego danej sprawy, uznanego przy tym za niewadliwy. Tymczasem WSA w Warszawie, w skarżonym kasacyjnie wyroku stanął na stanowisku, że wiążący charakter miały dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceny prawne wyrażone w wyrokach zapadłych w innych sprawach, a przy tym wyrażone w odniesieniu do innych stanów faktycznych i formułujące na ich tle reguły o charakterze abstrakcyjnym. Np. "... rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich...", a zaczerpnięte z wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2009 r., że: "... w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę na to, że polskie dwory (pałace) z reguły nie były związane z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających je parków. Odmienna sytuacja istniała w odniesieniu do dworów poniemieckich na terenie Warmii i Mazur...". Tego rodzaju "oceny prawne" odnoszą się w istocie do stanu faktycznego, tyle że niezwiązanego z żadną konkretną sprawą, lecz odnoszące się do sytuacji ogólnej. W rezultacie, zamiast kierować się nakazami płynącymi z art. 7 i art. 77 k.p.a. i dochodzić prawdy obiektywnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi starał się "dopasować" swoją decyzję do "oceny prawnej", zawierającej oświadczenie wiedzy sądowej na temat ogólnej sytuacji w dziedzinie związków funkcjonalnych między częścią rezydencjalną i częścią gospodarczą nieruchomości ziemskich, a wobec tego skarżonego wyroku WSA w Warszawie nie można traktować jako działania organu władzy publicznej na podstawie prawa, lecz działanie polegające na bezkrytycznym przenoszeniu ocen dotyczących ogólnej sytuacji, wyrażonych w innych wyrokach, do przedmiotowej sprawy.

Art. 172 k.c. stanowi: "§ 1. Posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). § 2. Po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze". Powiat Kościański jest – łącznie ze Skarbem Państwa – posiadaczem nieruchomości stanowiącej działki o nr ewid. [...], [...] oraz część działki nr [...] nieprzerwanie przez znacznie dłuższy okres, niż wskazany w cytowanym wyżej przepisie, i to jako posiadacz samoistny, zatem nabył tę nieruchomość w drodze zasiedzenia, a jako przeszkody w nabyciu prawa własności nie można traktować okoliczności, że jej prawowity właściciel utracił posiadanie tej nieruchomości na skutek sprawowania władztwa publicznego. Minister nie powinien był orzekać, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o reformie rolnej, lecz postępowanie administracyjne w odniesieniu do tej nieruchomości umorzyć jako bezprzedmiotowe, ze względu na zasiedzenie, względnie powinien był prowadzone postępowanie zawiesić do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie zasiedzenia.

Art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. Sąd naruszył, bowiem sam nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, a nadto bezzasadnie uznał, że stan faktyczny został wyjaśniony i ustalony prawidłowo przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Z kolei naruszenie art. 153 p.p.s.a. polega na tym, że jak już powiedziano, WSA w Warszawie bezzasadnie potraktował ogólne konstatacje dotyczące sytuacji faktycznej zabudowy dworskiej i pałacowej różnych częściach Polski jako "ocenę prawną", o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie p.p.s.a. i bezzasadnie stwierdził, że tego rodzaju konstatacje, oderwane od stanu faktycznego konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej mają, po myśli powołanego wyżej przepisu charakter wiążący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Całkowicie bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 i art. 87.

Stosownie do art. 7 organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że każde działanie musi mieć za podstawę przepisy prawa uprawniające do działania, a ono samo poza zakreślone ramy wyjść nie może. W sprawie, przepisami, które obligowały tak Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był, jako przepisy prawa materialnego, dekret Polskiego Komitetu wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej: "dekret", zaś jako procesowe, Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). K.p.a. wskazywał jak organ ma prowadzić postępowanie, zaś p.p.s.a. jak Wojewódzki Sąd ocenić je.

Przepisów tych ani Minister, ani Sąd nie przekroczył w rozumieniu art. 7 Konstytucji, bowiem właśnie przepisami tych aktów się kierował. Zgodzić należy się ze skargą, że art. 87 Konstytucji wymienia źródła powszechnie obowiązującego prawa i z tym, że wyroki sądowe nie są w przepisie tym wymienione. Jednakże p.p.s.a. jest takim źródłem, uchwalonym w ramach działania w granicach prawa przez władzę ustawodawczą, a z ustawy tej wynika, że w danej sprawie, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, ocena prawna wiąże. Powołanie się zatem tak przez Ministra, jak i Wojewódzki Sąd na wyroki wydane w sprawie i związanie oceną w nich wyrażoną było właśnie działaniem na podstawie i w granicach prawa, gdyż p.p.s.a. nie tylko upoważnia, ale nakazuje zastosowanie się do oceny prawnej. W sprawie nie były wiążące stanowiska sądów zawarte w wyrokach, których przedmiotem były sprawy z zakresu reformy rolnej, ale dwa konkretne orzeczenia wydane w sprawie ostatecznie zakończonej decyzją Ministra, ocenioną przez Wojewódzki Sąd w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku.

Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni art. 172 k.c. Przepis ten nie był w ogóle stosowany przez Wojewódzki Sąd, nie ma do niego zupełnie żadnego odniesienia w wyroku, zatem trudno mówić, iżby został on błędnie zastosowany. W sprawie nie miało żadnego znaczenia czy skarżący Powiat mógł nabyć przez zasiedzenie nieruchomość będącą przedmiotem postępowania. Pomijając już, że żadnego orzeczenia w tym przedmiocie, tj. zasiedzenia, nie ma, to sprawa dotyczyła tego, czy zespół pałacowo-parkowy w J. mógł być przejęty na cele reformy rolnej, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. W tej sprawie nie było żadnych powodów do jej umorzenia, jak sugeruje skarga, bowiem nie stała się ona bezprzedmiotowa, nie zaszedł żaden z przypadków bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd nie naruszył też przepisów p.p.s.a., wskazanych w skardze kasacyjnej, zasadnie bowiem powołał się na art. 153 i związanie oceną prawną wyrażoną w wyrokach z 17 stycznia 2008 r., IV SA/Wa 2313/07 i z 4 września 2009 r., IV SA/Wa 895/09, które zostały wydane w sprawie zespołu pałacowo-parkowego w J., a które ukierunkowywały jakie ma być postępowanie Ministra w celu ustalenia "związku funkcjonalnego" i wyjaśniały, zwłaszcza drugi z nich, jak to pojęcie należy rozumieć w ogóle, na tle orzecznictwa sądowego, a w tej sprawie w szczególności.

Oceniając decyzję Ministra, Wojewódzki Sąd, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawił swoje stanowisko, odwołał się do okoliczności sprawy, przepisów, zarzutów skargi i wyjaśnił przepisy dla których uznał, że zasadnie w sprawie organ orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w J. nie "podpadał" pod działanie dekretu. Zgromadzona w sprawie dokumentacja pozwala na uznanie, że zasadnie Wojewódzki Sąd oddalił skargę, bowiem decyzja Ministra nie narusza prawa z przyczyn, które szczegółowo Sąd w zaskarżonym wyroku wyjaśnił.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.