Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1714/21 w sprawie ze skargi S.S. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1714/21, uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S.S. (dalej: "skarżący") pismem z 15 czerwca 2020 r. wniósł do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych ("Prezes UODO" lub "organ") skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez J.J. i M.M, polegające na przetwarzaniu przez ww. osoby jego danych w zakresie imienia i nazwiska oraz informacji o wykonywanym zawodzie bez podstawy prawnej, w treści wpisu internetowego zamieszczonego na portalu internetowym Facebook.com.

Prezes UODO postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W podstawie prawnej powołano art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781, zwana dalej: "u.o.d.o.") oraz art. 57 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35, dalej: "rozporządzenie nr 2016/679" lub "RODO").

Zdaniem Prezesa UODO przepis art. 6 ust. 1 lit. f RODO gwarantuje prawo do swobodnej wypowiedzi, wolności wyrażania poglądów i krytyki, natomiast prawo do ochrony danych skarżącego nie przewyższa tego interesu, z uwagi na to, że skarżący prowadzi działalności gospodarczą, a zatem musi liczyć się z oceną swojej pracy przez osoby trzecie. Wobec powyższego Prezes UODO odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn", gdyż jest to sytuacja oczywista, niewymagająca analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Na powyższe postanowienie pismem z 7 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Prezes UODO w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że zostało ono wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika, że Prezes UODO wyprowadził wniosek co do konieczności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, opierając się na przepisach art. 54 Konstytucji RP, który stanowi, że "każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy są zakazane", art. 11 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 nr 303 poz. 1), który stanowi, że "każdy ma prawo do wolności wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Szanuje się wolność i pluralizm mediów" oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), w którym wskazano m.in., że "każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (...). Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej".

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes UODO dokonał tym samym merytorycznej oceny żądania skarżącego w formie rozstrzygnięcia procesowego. Potwierdzeniem "merytorycznego", a nie stricte "formalnego" charakteru tego postanowienia była zarówno przedstawiona w jego uzasadnieniu argumentacja, jak i treść odpowiedzi na skargę, w których Prezes UODO w szczególności potwierdził, że w istocie wszczął w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, zgromadził materiał dowodowy, poddał go analizie, a następnie zakończył postępowanie zaskarżonym postanowieniem. Potwierdza to także wyrażona przez Prezesa UODO argumentacja faktyczna i prawna, sprowadzająca się do tezy, że "zamieszczone przez osoby wpisy internetowe, stanowią relacje z tego co miało miejsce w rzeczywistości, dotyczą ich sytuacji prawnej, rodzinnej i majątkowej, a także zawierają ich opinię na temat prowadzonej przez skarżącego (...) oraz działalności podejmowanej przez niego w ramach wykonywanego zawodu, którą wyrazili w oparciu o doświadczenie życiowe w związku z kilkukrotną stycznością ze skarżącym".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes UODO, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i w zw. z art. 57 ust. 4 RODO, poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że Prezes UODO przy wadliwie prowadzonym postępowaniu dowodowym dokonał merytorycznej oceny żądania w formie rozstrzygnięcia procesowego, podczas gdy dokonał on jedynie oceny oczywistej bezzasadności żądania, do czego był uprawniony dyspozycją art. 57 ust. 4 RODO, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej został podniesiony wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, co w ocenie skarżącego kasacyjnie organu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i w związku z art. 57 ust. 4 RODO jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Prezesa UODO z dnia 25 marca 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w związku ze skargą S.S. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 4 rozporządzenia nr 2016/679.

Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest druga z wymienionych w nim podstaw odmowy wszczęcia postępowania, tj. "inne uzasadnione przyczyny".

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się, że odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. w sytuacji wniesienia żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; wniesienia żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; wniesienia żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; wniesienia żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; wniesienia żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2018 r., I OSK 372/18; z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1669/20 oraz z dnia 25 czerwca 2021 r., I OSK 345/21 oraz Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Nadto należy mocno podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że omawiana podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga czynności wyjaśniających. Inaczej ujmując, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i –w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności - orzec merytorycznie co do zasadności wniosku lub - w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania - umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydając bowiem rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2024 r., I OSK 684/23).

Powyższe koresponduje również z treścią powoływanego przez organ art. 57 ust. 4 rozporządzenia nr 2016/679. W myśl tego przepisu, jeżeli żądanie jest w sposób oczywisty nieuzasadnione lub nadmierne, w szczególności ze względu na swą powtarzalność, organ nadzorczy może pobrać opłatę w rozsądnej wysokości wynikającej z kosztów administracyjnych lub może odmówić podjęcia żądanych działań. Obowiązek wykazania, że żądanie jest w sposób oczywisty nieuzasadnione lub nadmierne, spoczywa na organie nadzorczym.

Prawodawca europejski uznał zatem, że organ będzie mógł skorzystać z narzędzia przewidzianego w tym przepisie jedynie wówczas, gdy będzie miał do czynienia z żądaniem, które jest w sposób oczywisty nieuzasadnione, a tę kwalifikowaną postać braku uzasadnienia żądania organ jest w stanie w sposób przekonujący wykazać. Stosowanie tego przepisu winno mieć charakter wyjątkowy i mieć miejsce w przypadkach, gdy skarżący domaga się od organu np. podjęcia czynności wykraczających poza jego kompetencje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r., II SA/Wa 2094/23 wydany w sprawie, w której skarga do organu sprowadzała się do "kwestionowania powszechnie obowiązujących przepisów prawnych w zakresie informacji o podmiotach prowadzących działalność gospodarczą"). Jak podkreślają komentatorzy omawianego przepisu, jego celem jest zapobieżenie powstania sytuacji poważnego zaburzenia lub paraliżu działalności organu nadzorczego przez podmioty zmierzające do wywołania trudności, które składają absurdalne lub wielokrotnie powtarzane wnioski. Jednak, ponieważ zadaniem organu nadzorczego jest ochrona podstawowych praw jednostki, ten wyjątek powinien być stosowany jedynie w jasno zdefiniowanych sytuacjach (zob. Selmayr (w:) Ehmann, Selmayr, Datenschutz-Grundverordnung, komentarz do art. 57, nb. 22-24, wyd. C.H. Beck 2017). W powyższym kontekście stanowisko prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż przyjmując argumentację Sądu pierwszej instancji regulacja art. 61a § 1 k.p.a. na gruncie ochrony danych osobowych stałaby się martwa, nie zasługuje na aprobatę.

Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, w którym domagał się on od organu podjęcia odpowiednich działań przewidzianych w rozporządzeniu nr 2016/679 z uwagi na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez J.J. i M.M. Nie budzi zatem wątpliwości, że żądanie wniosła osoba mającą zdolność do czynności prawnych, w sprawie, w której ma interes prawny (bowiem żądanie dotyczy przetwarzania jej danych osobowych), która co do zasady podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Organ nie twierdził, by wniesione żądanie dotyczyło sprawy już rozstrzygniętej w formie decyzji lub sprawy, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. W niniejszej sprawie żądanie nie zostało również wniesione po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia praw skarżącego.

Podstawą rozstrzygnięcia organu było natomiast stwierdzenie, że wypowiedzi J.J. i M.M. i mieszczą się w ramach korzystania przez nich z prawa do wolności wypowiedzi i informacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dokonał w zaskarżonym postanowieniu merytorycznej oceny żądania skarżącego w formie rozstrzygnięcia procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Organ rozpoznając skargę S.S. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przeprowadził postępowanie wyjaśniające i poddał analizie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W takiej sytuacji organ powinien był przeprowadzić postępowanie administracyjne i zakończyć je wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do zastosowania zarówno art. 61a § 1 k.p.a., jak i art. 57 ust. 4 rozporządzenia nr 2016/679, które - jak już wskazano - dotyczą sytuacji oczywistej bezzasadności wniesionego żądania, która jest dostrzegalna prima facie i obiektywna. Zagadnienie, czy treść spornych wpisów na stronie internetowej Facebook przesądza o nieprawidłowościach w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącego, nie może być uznane za niewymagające od organu przeprowadzenia jakiekolwiek postępowania dowodowego, a także merytorycznej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wykładni przepisów. Tymczasem tego rodzaju analiza powinna zostać dokonana w toku postępowania administracyjnego, a ewentualne uznanie, że żądanie skarżącego jest bezprzedmiotowe, może skutkować wydaniem decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z powyższych przyczyn zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, a nieprawidłowe było zastosowanie przez organ trybu przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 4 rozporządzenia nr 2016/679 i wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.