Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/23 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 grudnia 2022 r., nr SKO/RŚ-423/622/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 14 grudnia 2022 r., nr SKO/RŚ-423/622/2022, 2. zasądza na rzecz M.G. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/23 oddalił skargę M.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 14 grudnia 2022 r., nr SKO/RŚ-423/622/2022, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z 3 października 2022 r., nr ŚR2.433.46.2022 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Wyrok te zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

M.G. wnioskiem z 22 sierpnia 2022 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawną matką.

Wójt Gminy Z., decyzją z 3 października 2022 r., odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że matka skarżącego ze względu na stan zdrowia i sprawność psychofizyczną wymaga opieki i częstego monitorowania jej potrzeb życiowych. Organ stwierdził, że z przeprowadzonej ankiety wynika, że niepełnosprawna samodzielnie porusza się po mieszkaniu, sama przygotowuje i spożywa posiłki, nie ma problemów przy zaspokajaniu codziennych czynności higienicznych, nie wymaga pomocy w uzgadnianiu wizyt lekarskich i pielęgniarskich. Opieka syna polega na pomocy w cięższych pracach domowych, w tym w sprzątaniu, zmianie i praniu pościeli, przygotowywaniu posiłków. Ponadto syn robi zakupy, wykupuje leki i pomaga w poruszaniu się matce poza domem. W ocenie organu, nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Czynności opiekuńcze mogą być bowiem wykonywane po zakończonej pracy, w przypadku podjęcia zatrudnienia. Organ zaznaczył, że jakkolwiek z podsumowania wywiadu środowiskowego wynika konieczność stałej opieki, to w ocenie organu taka konieczność nie zachodzi, bowiem z ankiety i wywiadu wynika jednocześnie, że matka skarżącego większość czynności wykonuje samodzielnie.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z 14 grudnia 2022 r., znak SKO/RŚ-423/622/2022 utrzymało w mocy ww. decyzję. Organ, uwzględniając ocenę art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu K 38/13, uznał, że bez znaczenia dla orzekania w kwestii świadczenia pielęgnacyjnego jest data powstania niepełnosprawności. Organ uznał także, że skarżący należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. Ponieważ podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to opieka taka musi stanowić faktyczną przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej.

Kolegium uznało, że o ile osoba niepełnosprawna wymaga opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, to posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza o konieczności sprawowania nad osobą, której orzeczenie dotyczy, opieki w taki rozmiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania. Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu I instancji co do braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Przede wszystkim organ uznał, że czynności wykonywanych przez skarżącego nie można uznać za takie, które wykluczają pracę zawodową. Są to czynności, które wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym i nie są związane wyłącznie z osobą chorą. Po drugie Kolegium uznało, że skarżący nie uprawdopodobnił, że rozwiązanie umowy o pracę w maju 2022 r. było spowodowane koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący był bowiem zatrudniony w czasie, kiedy jego matka posiadała już orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie zgadzając się z podstawami odmowy przyznania świadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniesioną skargę, podzielając w zasadniczej części stanowisko prezentowane przez organy. W jego ocenie, zebrany materiał dowodowy przekonuje, że pomiędzy rezygnacją z pracy przez stronę (niepodejmowaniem zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nie wystąpił wymagany związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd stwierdził, że zakres samodzielności osoby niepełnosprawnej oraz czynności realizowane przez skarżącego w ramach sprawowanej opieki nie uzasadniają tezy, że rezygnacja z pracy lub jej niepodejmowanie nastąpiło w powiazaniu ze sprawowaniem opieki. Z poczynionych w ramach wywiadu środowiskowego ustaleń wynika, że mama skarżącego jest osobą niepełnosprawną, cierpi na schorzenia onkologiczne (nowotwór żołądka), z uwagi na problemy z przyjmowaniem pokarmów jest bardzo osłabiona i nie może funkcjonować samodzielnie w domu i poza nim. Ujawniono, że osoba wymagająca opieki jest samodzielna w zakresie poruszania się po domu (sama stoi, siedzi), sama spożywa posiłki i przyjmuje leki, samodzielnie dba o higienę, samodzielnie umawia wizyty lekarskie i pielęgniarskie, nie ma problemów z pamięcią, mową i słuchem, do czytania używa okularów. Poza domem wymaga pomocy, tak jak w pracach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego: sprzątanie, pranie i zmiana pościeli, przygotowanie posiłków, a także przy wykupie leków. Zakres samodzielności osoby niepełnosprawnej jest istotny i jakkolwiek wymaga ona wsparcia w wielu obszarach życia codziennego, to nie w takim zakresie, który eliminowałby możliwość aktywności zawodowej skarżącego. Potwierdza to charakter czynności, jakie wykonuje skarżący w ramach opieki nad matką. W ocenie Sądu obowiązki domowe i pomoc w spacerach oraz wizytach lekarskich nie absorbują skarżącego w stopniu wyłączającym możliwość podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Prawie całość opieki sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego, a zatem są to czynności, które tak czy inaczej obarczają skarżącego, a to z uwagi na wspólne zamieszkiwanie z mamą. Czynności tego typu obciążają większość osób wykonujących prace zarobkowe i opiekujących się krewnymi, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pranie, sprzątanie, gotowanie, pomoc przy wizytach lekarskich, czy spacerze są czynnościami życia codziennego. Skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem sprawowana opieka, jej zakres i natężenie nie wskazują na konieczność rezygnacji, czy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organów co do braku korelacji czasowej między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Stwierdził, że skoro skarżący pracował w dacie ustalenia stopnia niepełnosprawności, to późniejsza rezygnacja z zatrudnienia dowodzi właściwego następstwa czasowego między oboma zdarzeniami.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie wniesionej skargi, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo skutkowy istnieje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przy ocenie prawa opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego niedopuszczalne jest kreowania przez organy rozstrzygające "dodatkowych", nieznajdujących uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa przesłanek uzyskania świadczenia, jak np: brak możliwości poruszania się przez osobę niepełnosprawną, ograniczenia w samoobsłudze, występowanie określonych dolegliwości. Zasadniczym warunkiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu osobą bliską, która nie jest samodzielna i takiej opieki potrzebuje. W okolicznościach tej sprawy skarżący spełnił wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadny jest zarzut błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne. W dacie orzekania przez organy matka skarżącego legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do dnia 31 października 2023 r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że chora wymaga zarówno korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych, jak i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie, nie ustalono, aby chora korzystała ze wsparcia systemu środowiskowego. Nie ustalono też, aby opiekę nad nią sprawowały inne osoby, poza skarżącym, jak też, aby była pozostawiona samej sobie, bez opieki i wymaganego wsparcia. W wywiadzie potwierdzono, że to skarżący jest osobą, która towarzyszy matce w codziennej egzystencji. Sąd I instancji uznał także, że zachodzi korelacja czasowa między wydaniem osobie chorej orzeczenia, a rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zakłada związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Ocenie w związku z tym podlegać może, czy ubiegający się o świadczenie jest osobą sprawującą opiekę. Przepis ten nie zakłada jednak, że do oceny organu należy zakres potrzeb osoby niepełnosprawnej. To wyspecjalizowany organ orzeka o stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji o potrzebie uzyskiwania stałego bądź długookresowego wsparcia ze strony opiekuna. W przypadku matki skarżącego organ ten orzekł o takiej okresowej potrzebie i znacznym ograniczeniu jej możliwości samodzielnej egzystencji. W takim przypadku osoba z kręgu zobowiązanych do alimentacji może podjąć decyzję o podjęciu się osobistej opieki i rezygnacji z zatrudnienia. Wskazywany przez organy i Sąd I instancji zakres samodzielności osoby niepełnosprawnej nie może zniweczyć ustaleń wynikających z wydanego orzeczenia o niepełnosprawności. To ono rozstrzyga, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej opieki lub pomocy ze strony innych osób. Podjęcie się takiej opieki, w przypadku rezygnacji z zatrudnienia, skutkuje po stronie osoby zobowiązanej do alimentacji, uprawnieniem do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Nieprawidłowe jest zatem twierdzenie, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza do określenia zakresu potrzeb osób niepełnosprawnych (opieki, pielęgnacji, wsparcia), a temu celowi ma służyć badanie, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia aktywność zawodową jej opiekuna, w trybie art. 23 ust. 4aa, ust. 4b u.ś.r. Przepisy te znajdują zastosowanie w razie wystąpienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki. Mogą zatem być podstawą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na okoliczność zarówno sprawowania opieki właśnie przez wnioskodawcę, jak i sprawowania jej w sposób prawidłowy i zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności oraz adekwatnie do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Nie oznacza to jednak, że wynik wywiadu może być interpretowany z pominięciem wskazań opiekuńczych wynikających z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W sprawie bezsporne jest, że matka skarżącego legitymowała się w dacie orzekania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jak wskazuje art. 4 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573), do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasadnicze w sprawie ma zatem ustalenie, kto opiekę faktycznie nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym sprawuje. Ustalenia potwierdziły, że opiekę taką sprawował wyłącznie skarżący, a rezygnacja z zatrudnienia pozostawała w korelacji czasowej z wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1, art. 200 i 209 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni zmianę stanu prawnego, dotyczącego przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.