Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1654/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2021 r. znak: DON.7201.10.2021.FSE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1654/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (zwanego dalej "Przedsiębiorstwem") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 17 czerwca 2021 r., znak DON.7201.10.2021.FSE, który organ ten utrzymał w mocy wcześniejsze własne postanowienie z dnia 13 maja 2021 r. znak DON.7201.10.2021.FSE o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 5 maja 2020 r., nr WINB-WOA.7722.102.2020.KS.

Ostatnim z powyższych rozstrzygnięć Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 25 lutego 2020 r., nr 10/2020 o wymierzeniu Przedsiębiorstwu, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-4 i art. 59g ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") kary w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania nowych obiektów oczyszczalni ścieków w B. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...] i [...], wybudowanych na podstawie decyzji Starosty Bieruńsko-Lędzińskiego o pozwoleniu na budowę z 15 kwietnia 2015 r., nr 54/Bi/2015.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co – w ocenie skarżącej kasacyjnie – skutkowało uznaniem, że stwierdzono w trybie art. 59a ust. 1 P.b. przystąpienie do użytkowania oczyszczalni ścieków z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b. w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. i tym samym zachodziły podstawy do wymierzenia kary. Zdaniem Przedsiębiorstwa, w ślad za tym przyjęto, iż postanowienie Powiatowego Inspektora w sprawie kary nie było obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przedsiębiorstwo wyraziło przekonanie, że w sprawie organy zobligowane były do podejmowania, z urzędu lub na wniosek stron, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału (art. 77 K.p.a.), przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 K.p.a.) oraz oceny – na podstawie całokształtu materiału dowodowego – czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Elementem koniecznym uzasadnienia decyzji jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmowy wiarygodności pozostałym dowodom (art. 107 § 3 K.p.a.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, postanowienie Głównego Inspektora z dnia 17 czerwca 2021 r. zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów przywołanych w skardze z dnia 20 lipca 2021 r., co uzasadniało jego uchylenie. Postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 maja 2020 r. oraz Powiatowego Inspektora z dnia 25 lutego 2020 r. – w ocenie Przedsiębiorstwa – obarczone są wadą nieważności ze względu na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie przez Głównego Inspektora ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 126 K.p.a.),

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. oraz art. 233 K.p.c. poprzez ich niezastosowanie prowadzące – zdaniem skarżącego kasacyjnie – do braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Polegało to na podtrzymaniu błędnego, odbiegającego od materiału dowodowego ustalenia organu, że oczyszczalnia ścieków była użytkowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Przedsiębiorstwa, rozruch oczyszczalni stanowił jedynie jeden z etapów rozbudowy przewidzianych w projekcie architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, więc realizacja czynności wynikających z projektu nie mogła oznaczać przystąpienia do użytkowania, skoro przebudowa nie była w tym czasie ukończona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 81a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego, zgodnie z którymi doszło do przystąpienia do użytkowania oczyszczalni ścieków w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. [w skardze kasacyjnej omyłkowo napisano "art. 57 ust. 6"] i tym samym zachodziły podstawy do wymierzenia kary, pomimo że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – same organy wskazywały na występujące wątpliwości co do zaistnienia tej przesłanki. Zgodnie z art. 81 § 1 K.p.a., ustalanie stanu faktycznego w takiej sprawie powinno przebiegać z uwzględnieniem zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. W ocenie Przedsiębiorstwa, istniejące wątpliwości (co do przystąpienia do użytkowania) rozstrzygnięto na jego niekorzyść;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. i art. 189f K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem – zdaniem skarżącego kasacyjnie – było uznanie, że doszło do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego uzasadniającego zastosowanie art. 57 ust. 7 P.b. [w skardze kasacyjnej omyłkowo napisano "art. 57 ust. 6"]. Zdaniem Przedsiębiorstwa, organy rozpoznające sprawę nie poczyniły natomiast żadnych ustaleń co do możliwości zastosowania art. 189f K.p.a., do czego były zobligowane. W rezultacie stan faktyczny sprawy nie został w pełni wyjaśniony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Główny Inspektor postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności aktów wydanych w niniejszym postępowaniu, pomimo że te akty są – w ocenie skarżącego kasacyjnie – obarczone wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, polegające na:

a. wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (oczyszczalni ścieków) w oparciu o art. 57 ust. 7 P.b., zgodnie z którym podstawą wymierzenia kary jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b. Zdaniem Przedsiębiorstwa, w rzeczywistości nie stwierdzono takiego przystąpienia, ponieważ realizowano wyłącznie ostatni etap przewidziany w projekcie budowlanym, to jest rozruch oczyszczalni,

b. wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu (oczyszczalni ścieków) jedynie w oparciu o art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 5 P.b., pomimo że podstawą powinny być również przepisy art. 189f K.p.a., zobowiązujące organ do odstąpienia od wymierzenia kary.

Wskazane uchybienia doprowadziły do wydania postanowienia nakładającego karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania, podczas gdy organ nadzoru powinien: umorzyć wszczęte postępowanie (art. 105 w zw. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 P.b.) lub wydać postanowienie o odstąpieniu od wymierzenia kary (art. 189f K.p.a.). Zdaniem Przedsiębiorstwa w obu sytuacjach treść postanowienia powinna być inna. Wadliwość ta dotyczy zarówno postanowienia Powiatowego Inspektora, jak i utrzymującego je w mocy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora, który (działając na podstawie art. 15 K.p.a.) przyjął ustalenia organu pierwszej instancji;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59a ust. 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za Głównym Inspektorem oraz Wojewódzkim Inspektorem, że czynności rozruchu instalacji oczyszczalni ścieków stanowiły przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Przedsiębiorstwa, inwestor wykonywał jedynie niezbędne badania i sprawdzenia celem weryfikacji zgodności oczyszczalni z wymaganiami prawa. W świetle art. 59a P.b. nie powinno to być kwalifikowane jako użytkowanie, lecz jako realizacja kolejnego etapu przebudowy zgodnie z projektem;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59a ust. 1 i 2 P.b. poprzez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędu subsumpcji popełnionego przez Głównego Inspektora. Dotyczy to stwierdzenia, że po kontroli z dnia 25 lutego 2020 r., wskazującej na trwający proces użytkowania rozbudowanej infrastruktury oczyszczalni, Powiatowy Inspektor mógł zasadnie uznać, iż obiekt był użytkowany przed uzyskaniem pozwolenia na to działanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, kontrola przeprowadzona w trybie art. 59a P.b. ma obejmować miedzy innymi sprawdzenie zgodności obiektu z projektem, a z projektu architektoniczno-budowlanego (w szczególności z części technicznej) wynika, że:

a. na etapie projektowania przewidziano prowadzenie robót z zachowaniem ciągłości ruchu oczyszczalni, wobec czego obecność śladów użycia była naturalna i dopuszczona prawem;

b. rozruch technologiczny (sprawdzenie działania instalacji) stanowił etap przebudowy niezbędny do ustalenia, czy wykonanie obiektu jest zgodne z projektem, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie;

c. zaobserwowane ślady użycia, w tym wyniki rozruchu, potwierdzały ukończenie rozbudowy zgodnie z projektem i osiągnięcie założonych parametrów;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59a ust. 1 P.b. oraz art. 7a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Główny Inspektor prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności aktów wydanych w niniejszym postępowaniu, pomimo że akty te są obarczone wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa – zastosowanie art. 57 ust. 7 P.b. do stanu faktycznego, który nie odpowiada hipotezie tej normy. Wątpliwości co do tego, czym jest "przystąpienie do użytkowania", powinny – w ocenie Przedsiębiorstwa – zostać rozstrzygnięte na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.), jednak postąpiono odwrotnie;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. i art. 59a ust. 1 oraz art. 7a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Główny Inspektor postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. słusznie odmówił stwierdzenia nieważności aktów wydanych w niniejszym postępowaniu, pomimo że akty te obarczone są wadą nieważności w związku z rażącym naruszeniem prawa (zastosowaniem art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59a ust. 1 P.b. do stanu faktycznego nieodpowiadającego hipotezie tej normy). Zdaniem Przedsiębiorstwa, organy miały wątpliwości, jak należy rozumieć "przystąpienie do użytkowania," ale wbrew art. 7a § 1 K.p.a. rozstrzygnęły je na niekorzyść strony;

10. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59a ust. 1 P.b. oraz art. 189f K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż Główny Inspektor – "utrzymując w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia" [powinno być: utrzymując w mocy własne postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności – uw. Sądu] w sprawie nałożenia kary pieniężnej – zasadnie uznał, że stan faktyczny odpowiada normie z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59a ust. 1 P.b. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien on być ustalany z uwzględnieniem art. 189f K.p.a. Niewłaściwe określenie stanu faktycznego doprowadziło do rażącego naruszenia prawa, pomimo że normy prawa materialnego z P.b. mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do stanu faktycznego, który realizuje hipotezę tych przepisów;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59a ust. 1 P.b. oraz art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za Głównym Inspektorem i Wojewódzkim Inspektorem, takiej sytuacji, w której – zdaniem Przedsiębiorstwa – bez uwzględnienia konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i wynikającego z art. 2 Konstytucji RP zakazu nadmiernej ingerencji wymierzono karę, która nie służy interesowi publicznemu, lecz stanowi nieproporcjonalną represję. W szczególności nie zastosowano art. 189f K.p.a., będącego wyrazem tych zasad. Interes publiczny został wystarczająco zabezpieczony, ponieważ postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia 25 lutego 2020 r. (tej samej daty co postanowienie o nałożeniu kary) udzielono pozwolenia na użytkowanie oczyszczalni ścieków, stwierdzając, że wszystkie warunki konieczne do takiego pozwolenia zostały spełnione.

Wskazując na powyższe Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie obu postanowień Głównego Inspektora wraz z zobowiązaniem organu do wydania w terminie miesiąca postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 maja 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 25 lutego 2020 r. wymierzającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów oczyszczalni ścieków. Jako alternatywny Przedsiębiorstwo sformułowało wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień obu instancji, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach [najpewniej powinno być "w Warszawie"].

Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa mogą być rozpoznane łącznie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny fundamentalnie nie zgadza się z tezą wyjściową, na podstawie której wszystkie one zostały sformułowane, a mianowicie że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 maja 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Uprzedzając dalszy wywód, należy przypomnieć, że postanowienie o wymierzeniu Przedsiębiorstwu kary w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania nowych obiektów oczyszczalni ścieków w B. było objęte zażaleniem i zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora. Postanowienie tego organu zostało zaskarżone przez skarżącego kasacyjnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Jednakże w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych skargi Sąd ten, postanowieniem z dnia 31 lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Gl 774/20, odrzucił skargę. Postanowieniem z dnia 8 października 2020 r. o sygn. akt II OZ 724/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie wniesione przez Przedsiębiorstwo. W efekcie tych zdarzeń skarżący kasacyjnie podjął próbę zakwestionowania postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu przystąpienia do użytkowania w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przedsiębiorstwo, w ramach wszczętego postępowania, starało się wykazać przed organem, że Powiatowy Inspektor, wymierzając karę z tytułu przystąpienia do użytkowania nowych obiektów oczyszczalni ścieków w B. , działał w warunkach naruszenia prawa w stopniu rażącym. Z takim zapatrywaniem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić.

Przede wszystkim należy wskazać, że wszystkie wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty – poza zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (dotyczącym bezpośrednio podstawy prawnej stwierdzenia nieważności postanowienia) – wymagają rozpatrzenia w kontekście wystąpienia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do innych przepisów. W niniejszej sprawie spektrum regulacji wskazanych jako naruszone zostało przedstawione w pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej.

Przedsiębiorstwo zarzuca przede wszystkim Sądowi zaakceptowanie błędnego ustalenia, iż w trybie art. 59a ust. 1 P.b. zasadnie stwierdzono przystąpienie do użytkowania oczyszczalni ścieków z naruszeniem art. 54 i 55 P.b. w rozumieniu art. 57 ust. 7 P.b. W rezultacie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie zachodziły podstawy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Należy jednak zauważyć, że ewentualne błędy w ustaleniach faktycznych i w ocenie materiału dowodowego co do zasady nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, o ile nie prowadzą do wydania orzeczenia sprzecznego z jednoznaczną treścią normy prawnej. W niniejszej sprawie uchybienia, na które powołuje się Przedsiębiorstwo, nie mogą zostać zakwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienia o wymierzeniu kary z 2020 r. zostały wydane na podstawie art. 57 ust. 7 P.b., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 P.b., organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Postępowanie zakończone postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia 25 lutego 2020 r. zostało poprzedzone zebraniem przez ten organ materiału dowodowego w ramach kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej po złożeniu przez Przedsiębiorstwo wniosku o pozwolenie na użytkowanie oczyszczalni ścieków w B. . Podczas tej kontroli organ sporządził obszerną dokumentację fotograficzną, z której wynika, że obiekty i urządzenia oddawane do użytkowania były wypełnione cieczą i osadami. Dotyczyło to nie jednego, lecz kilku obiektów i urządzeń. Na tej podstawie organ doszedł do przekonania, iż Przedsiębiorstwo przystąpiło do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie koncentrują się na próbie podważenia tego ustalenia. Skarżący kasacyjnie wskazuje między innymi, że zgodnie z projektem budowlanym, rozruch oczyszczalni był jednym z etapów rozbudowy i nie powinien być traktowany jako przystąpienie do użytkowania. Skarżący kasacyjnie przekonuje również, że w toku kontroli stwierdzono jedynie ślady użycia oczyszczalni w ramach próbnego rozruchu.

Wreszcie Przedsiębiorstwo zaznacza w skardze kasacyjnej, że wobec przeprowadzonego rozruchu oczyszczalni, uznanie tego stanu rzeczy za przystąpienie do użytkowania może rodzić wątpliwości co do podstawy prawnej, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – organ powinien był rozstrzygać według art. 7a § 1 K.p.a. Wreszcie, w opinii skarżącego kasacyjnie, organ powinien oceniać jedynie zgodność obiektu budowlanego z projektem w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia budowlanego i instalacyjnego, pozwalających na użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedsiębiorstwo uważa, że inwestycja była realizowana przy zachowaniu ruchu obiektu, co usprawiedliwiało stwierdzone ślady użycia części oczyszczalni. Ponadto Przedsiębiorstwo wiąże rażące naruszenie prawa z niewystarczającym rozpatrzeniem sprawy w kontekście przepisów Konstytucji (art. 31 ust. 3, art. 3 i art. 2 Konstytucji RP) – w szczególności z zasadą proporcjonalności i zakazem nadmiernej ingerencji – oraz brakiem uwzględnienia art. 189f K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść obszernych zarzutów, które Przedsiębiorstwo przedstawiło w skardze kasacyjnej, dobitnie potwierdza, iż postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 25 lutego 2020 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 maja 2020 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym eksponowanie naruszeń przepisów postępowania dowodowego i stanowisk dotyczących wykładni prawa. Nie można bowiem twierdzić, że rozstrzygnięcie "rażąco" narusza prawo, jeśli uchybienie sprowadza się do błędnej oceny materiału dowodowego czy też do błędnej wykładni, zwłaszcza gdy skarżący kasacyjnie sam przyznaje, że w tym drugim zakresie występują pewne wątpliwości interpretacyjne.

Analizując sprawę, należy z całą stanowczością podkreślić, że w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego o karze z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów oczyszczalni ścieków w B. obowiązywał przepis stanowiący podstawę prawną nałożenia kary, którym był art. 57 ust. 7 P.b. Przesłanką wymierzenia kary było stwierdzenie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak już wskazano, w sprawie zebrano materiał dowodowy potwierdzający, iż doszło do przystąpienia do użytkowania wielu obiektów i urządzeń nowej części oczyszczalni.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości odmienną ocenę skarżącego kasacyjnie, jeśli chodzi o udokumentowane okoliczności z kontroli obowiązkowej, ale podkreśla, że przedstawiona polemika mogłaby zostać poddana ocenie w toku zwykłego postępowania instancyjnego albo w toku kontroli sądowoadministracyjnej, gdyby nie doszło do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) podstawą stwierdzenia nieważności mogą być wyłącznie oczywiste naruszenia przepisu, który nie pozostawia pola do wykładni. W niniejszej sprawie Przedsiębiorstwo takiego oczywistego naruszenia nie wykazało.

W szczególności nie jest tak, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że przeciwko stwierdzonemu przystąpieniu do użytkowania części oczyszczalni ścieków w B. przemawia w sposób "oczywisty" fakt, iż w projekcie budowlanym przewidziano próbny rozruch obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że rozruch technologiczny może być niekiedy elementem działań inwestora przygotowujących obiekt do ostatecznego oddania go do użytku (zob. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 546/14, orzeczenia.nsa.gov.pl) i jako taki może nie być traktowany jako przystąpienie do użytkowania. Proces rozruchu oczyszczalni opisany na stronach 15 i 16 skargi kasacyjnej, trwający wiele miesięcy (rozruch technologiczny, rozruch elektryczno-hydrauliczny oraz rozruch technologiczny), to proces, który mógł ewentualnie podlegać ocenie w kategoriach badania sprawności obiektów i urządzeń. Jest to jednak kwestia ocenna, a konkluzji organów w tym zakresie nie można podważać w trybie postępowania z art. 156 i nast. K.p.a. Warto także odnotować, że opisany przez Przedsiębiorstwo proces "rozruchu" miał charakter na tyle rozbudowany, że nie można wykluczyć także innej oceny – a mianowicie, że świadczył on o uruchomieniu nowo zrealizowanej części oczyszczalni (tak postrzegały to organy).

W takiej sytuacji trudno uznać, że organ orzekał w sposób rażąco błędny, skoro dysponował materiałem dowodowym jednoznacznie wskazującym na "uruchomienie" nowo wybudowanych elementów oczyszczalni.

Trudno również dopatrzeć się oczywistej kolizji między udokumentowanymi faktami a znaczeniem pojęcia "przystąpienia do użytkowania". O rażącym naruszeniu prawa nie może wreszcie przesądzać nieuwzględnienie przez organy w opisanych okolicznościach zasad z art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. i przepisów Konstytucji ani też ewentualne pominięcie w decyzji art. 189f K.p.a. Wymienione tu regulacje mogą ukierunkowywać organ w zakresie określonego rozstrzygnięcia, ale ich naruszenie przez nieuwzględnienie, jak wywodzi skarżąca, nie jest rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej – które koncentrują się na wykazaniu, że błędna ocena materiału dowodowego, błędna wykładnia prawa lub niewłaściwe zastosowanie przepisów miałyby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przy orzekaniu o nałożeniu na Przedsiębiorstwo kary z tytułu nielegalnego użytkowania części oczyszczalni ścieków w B. – nie zasługują na uwzględnienie.

Podsumowując, należy zauważyć, że w istocie Przedsiębiorstwo, domagając się w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności postanowień o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania oczyszczalni ścieków, podjęło próbę weryfikacji tych rozstrzygnięć w zastępstwie kontroli legalności, która mogła być dokonana przez sąd administracyjny w zwykłym trybie skargowym. Kontrola ta nie została przeprowadzona z uwagi na wcześniejsze odrzucenie skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 5 maja 2020 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zaprezentowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.