Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 599/22 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 1 lutego 2022 r., nr IFXIV.7840.2.60.2021 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 599/22 oddalił skargę R. W. (skarżący) na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 1 lutego 2022 r., nr IFXIV.7840.2.60.2021 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Powyższym postanowieniem organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 października 2021 r., znak UA.6740.218.2021.MCB, którym na podstawie art. 152 § 1 i 2 k.p.a. organ ten odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej z dnia 25 czerwca 2021 r., nr 620/2021 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 17 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (w dwóch zespołach) oraz infrastruktury technicznej z układem komunikacji wewnętrznej, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], na działkach nr [...] obręb [...].

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1, art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w postaci naruszenia zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej, polegające na uchybieniu obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego z jego wyczerpującym rozpatrzeniem, jak również z uwzględnieniem słusznego interesu strony i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego żądania strony, pomimo wykazania okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co z kolei winno skutkować wstrzymaniem jej wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Podstawę prawną wydania postanowienia Wojewody Śląskiego poddanego kontroli Sądu I instancji stanowił art. 152 § 1 k.p.a., przyjmujący, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania posiada kompetencję do wstrzymania z urzędu lub na żądanie strony wykonania decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Pojęcie okoliczności sprawy, do którego nawiązuje art. 152 § 1 k.p.a., jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy istnieją dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło wznowienie.

Przyjąć więc trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie wskazujące na niewątpliwe istnienie przyczyny wznowienia nie przesądza samoistnie o jej wstrzymaniu. Skutek ten zachodzi dopiero po uprawdopodobnieniu, że wskutek zaistnienia przyczyny wznowienia dojdzie stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwy organ, wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, analizowana regulacja powinna być zatem oceniana w ścisłej łączności z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15 podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, a ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonywana ściśle przez pryzmat możliwości prawnych pozwalających w świetle k.p.a. ją wzruszyć.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie poddane ocenie legalności postanowienie z dnia 1 lutego 2022 r. nie potwierdzało stanowiska skarżącego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 czerwca 2021 r. zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na wystąpienie wskazanej przez niego przyczyny wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nie może budzić wątpliwości, że zakresem "okoliczności sprawy" w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a., z których wynikać ma prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, są objęte wydane przez organ właściwy do wznowienia postępowania decyzje merytoryczne. Nie można organowi czynić zarzutu, gdy przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej kieruje się on swoim zapatrywaniem odnośnie do zasadności wniosku o wznowienie, które zostało przez niego wyrażone we właściwej formie procesowej o charakterze orzeczniczym. W piśmiennictwie w tym kontekście trafnie zauważa się, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej ma w założeniu charakter prowizoryczny i przesłanka wstrzymania oparta na prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w miarę czynienia ustaleń w toku wznowionego postępowania może zupełnie odpaść, co następuje w szczególności wtedy, gdy dysponując odpowiednim materiałem dowodowym, organ nie znajduje podstaw do jej uchylenia i decyzją tego uchylenia odmawia (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1041).

W tym kontekście wskazać trzeba, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 1 lutego 2022 r. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 5 lipca 2022 r., nr IFXIV.7840.11. 5.2022 uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 grudnia 2021 r., znak UA.6740.218.2021.MCB umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wznowieniowe dotyczące ostatecznej decyzji z dnia 25 czerwca 2021 r. i orzekł o odmowie jej uchylenia uznając, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną. Zakończenie powyższym aktem, mającym charakter decyzji ostatecznej, toku instancji w sprawie głównej w sposób bezpośredni rzutować musiało na ustalenia dokonywane w zaskarżonym postanowieniu w zakresie przewidzianym w art. 152 § 1 k.p.a., co Sąd I instancji kontrolując to postanowienie prawidłowo uwzględnił. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że po wydaniu zaskarżonego wyroku zarówno decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 5 lipca 2022 r., jak i decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 grudnia 2021 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1339/22, jednak z oczywistych względów Sąd I instancji okoliczności tej nie mógł uwzględnić. Podnoszone przez skarżącego kwestie merytoryczne staną się zatem przedmiotem badania przez organ I instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania, jednakże w żaden sposób nie wpływa to na prawidłowość kwestionowanego postanowienia z dnia 1 lutego 2022 r., jak również zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia bowiem wyrok Sądu I instancji według stanu faktycznego, w jakim wyrok ten zapadł.

Mając na uwadze powyższe niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1, art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. Szczególny charakter kompetencji przewidzianej w art. 152 § 1 k.p.a. ograniczającej skuteczność prawną decyzji, która jest chroniona zasadą trwałości ostatecznych aktów administracyjnych, nakazuje oprzeć się na ocenie wąsko ujmującej podstawy umożliwiające jej wstrzymanie. Konieczne jest zauważenie, że jakkolwiek rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nawiązuje do treści art. 151 § 1 i 2 k.p.a. kształtujących sposób zakończenia postępowania w sprawie wznowienia, niemniej sytuacja taka nie oznacza, iż organ przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. zobowiązany jest poddać merytorycznemu badaniu zgodność z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczność ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego (por. wyroki NSA z dni: 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1430/21; 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2456/16; 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2178/14). Organ, oceniając zaistnienie bądź nie przesłanek przewidzianych w art. 152 § 1 k.p.a., nie prowadzi postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej poddanej trybowi wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 308/16). Skarżący wskazując, że Wojewoda nie zawarł merytorycznego stanowiska, co do podnoszonych przez niego okoliczności zawartych w piśmie inicjującym postępowanie wznowieniowe oczekiwał w istocie merytorycznego sprawdzenia przez organ inwestycji pod względem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, co nie przystaje do dyspozycji art. 152 § 1 k.p.a

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.