Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 747/17 w sprawie ze skargi I. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Sygnatura akt III FSK 4/21

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Sąd uznał, że odwołanie wniesione przez skarżącą zostało złożone z uchybieniem terminu, bowiem ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że termin do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg od dnia 22.05.2017 r., czyli od daty doręczenia decyzji pełnoletniemu domownikowi (który podjął się przekazania przesyłki skarżącej), a nie - jak twierdzi skarżąca - od daty przekazania jej decyzji przez tego domownika, to jest od dnia 26.05.2017 r.; nie było zarazem podstaw do kwestionowania mocy dowodowej dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Ponadto pełnomocnik skarżącej świadczący jej pomoc prawna z urzędu wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art.136 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) przez błędne oddalenie skargi, pomimo, iż zaskarżona decyzja została oparta na całkowicie błędnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustaleń odnośnie tego, czy w kopercie doręczonej pełnoletniemu domownikowi (synowi skarżącej) 22.05.2017 r. rzeczywiście przesłana została decyzja organu pierwszej instancji, czy też - tak jak wskazywał syn skarżącej - doręczono mu w tej dacie inne pismo, które nie dotyczyło przedmiotowej sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 228 § 1 pkt 2 i art. 223 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.). - przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej mimo nieprzeprowadzenia przez organ w sposób wszechstronny i wyczerpujący postępowania celem ustalenia rzeczywistej zawartości kopert doręczonych synowi skarżącej w datach 22.05.2017 r. i 26.05.2017 r., a które zostały nadane do skarżącej z Urzędu Miejskiego w O., co doprowadziło do uchybienia także zasadom ogólnym postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 7 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie zajęło stanowiska co do jej zasadności w innej formie procesowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.11.2020 r. (II OPS 6/19 i II OPS 1/20) powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a., dający podstawę do odstąpienia od rozpoznania sprawy w sposób jawny. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, co przewiduje także art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz gdy jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o zwalczaniu COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, a stan pandemii nakazują ich uwzględnianie w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu i które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Odnosząc się do istoty sprawy, którą stanowi skuteczność doręczenia decyzji synowi skarżącej jako dorosłemu domownikowi adresata tej decyzji należy wskazać, że stosownie do art. 149 zd. 1 O.p. w przypadku nieobecności adresata w miejscu zamieszkania albo pod adresem do doręczeń w kraju, pisma doręcza się za pokwitowaniem pełnoletniemu domownikowi, gdy podjmie się oddania pisma adresatowi. Jeżeli dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, oznacza to, że podjął się on doręczenia jej adresatowi. Odebranie przesyłki przez domownika adresata wywołuje skutek doręczenia w dacie przyjęcia przesyłki przez domownika adresata od doręczającego i złożenia pokwitowania odbioru, a nie w dacie przekazania przesyłki przez domownika adresatowi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6.02.2018 r., II FSK 293/16 i z dnia 23.02.2018 r., II FSK 430/16).

Słusznie wobec tego zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, że w rozpoznawanej sprawie doręczenie decyzji Burmistrza O. z dnia 18.05.2017 r., określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zostało dokonane w dniu 22.05.2017 r. w miejscu zamieszkania skarżącej, pod jej nieobecność, pełnoletniemu synowi, który był domownikiem skarżącej i zobowiązał się przekazać jej odebraną decyzję.

Prawidłowość podejścia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie do spornej w tej kwestii znajduje potwierdzenie w aktach rozpoznawanej sprawy. Ze znajdującego się tam zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, co zawierała przesyłka. W miejscu przewidzianym na określenie rodzaju pisma wskazano: ''Decyzja", a w miejscu numer pisma: "[...]", wskazując ponadto w rubryce określającej datę: ''18.05.2017 r.''. Po drugiej stronie zwrotnego potwierdzenia odbioru umieszczono imię, nazwisko oraz adres skarżącej oraz zaznaczono, że przesyłkę tę doręczono pełnoletniemu domownikowi. Wydający przesyłkę opatrzył zwrotne potwierdzenie odbioru swoim podpisem i datą ''22.05.2017''. Opisane w wyżej wskazany sposób zwrotne potwierdzenie odbioru, jednoznacznie identyfikuje więc zawartość przesyłki, której odbiór dokumentował pełnoletni syn skarżącej w dniu 22.05.2017 r.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 194 § 1 O.p., potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi umieszczonymi na tym dokumencie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.04.2018 r., I FSK 1186/16). Zatem na tej podstawie fakt doręczenia przesyłki określonej osobie (w tym także doręczenia zastępczego) i to w określonej dacie, objęty jest domniemaniem prawdziwości; domniemanie to obejmuje również wynikające z treści tego dokumentu twierdzenia co do zawartości przesyłki. Skutkiem tego jest, że dokonując oceny okoliczności związanych z doręczeniem organ administracji publicznej nie może co do zasady odrzucić faktu doręczenia przesyłki o określonej zawartości, stwierdzonego w takim zwrotnym poświadczeniu odbioru. Nie oznacza to niemożliwości przeprowadzania przeciwdowodu wobec domniemań wynikających z takiego dokumentu jednakże podejmując próbę dokonania tego należy mieć na względzie, iż dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, w związku z czym dowody przeciwne nie mogą wzbudzać jakichkolwiek wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie obaliła domniemania prawdziwości wystawionego dnia 22.05.2017 r. dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 18.05.2017 r., jako że twierdzenia domownika odbierającego przesyłkę co do odmiennej jej zawartości nie mają charakteru niepodważalnego, stanowiąc wyraz przekonań odbiorcy przesyłki, ale pozostając w oczywistej sprzeczności z informacjami zawartymi na zwrotnym poświadczeniu odbioru.

W zaistniałej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że decyzja z dnia 18.05.22017 r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 22.05.2017 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego, uregulowanego w art. 149 O.p. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo ocenił, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, bowiem wobec doręczenia decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w dniu 22.05.2017 r. oraz wniesienia odwołania od tej decyzji dopiero w dniu 9.06.2017 r., odwołanie to zostało wniesione po terminie wynikającym z art. 223 § 2 O.p., a w konsekwencji, że uchybiono terminowi do jego wniesienia.

Można dodać, że przyczyny niedochowania terminu do wniesienia odwołania nie mają znaczenia w sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenia uchybienia temu terminowi. Mogą one natomiast podlegać ocenie w postępowaniu w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Podsumowując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyprowadził trafne wnioski co do jego oceny prawnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one niezasadne, a nadto wadliwe konstrukcyjnie.

Formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. skarżąca nie dostrzegła, że w rozpoznawanej sprawie organy nie stosowały przepisów K.p.a., lecz przepisy O.p., wskutek czego przepisów K.p.a. naruszyć w ogóle nie mogły. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zresztą wyjaśniono, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy K.p.a., gdyż z mocy art. 6q ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Przedmiotem merytorycznej oceny mógł być zatem wyłącznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 228 § 1 pkt 2 i art. 223 § 2 pkt 1 O.p., jednakże stwierdzenie przez organ odwoławczy niedotrzymania terminu do złożenia środka zaskarżenia, o którym stanowi art. 223 § 2 O.p., obliguje ten organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 228 § 1 pkt 2 O.p. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, ustalając przy tym prawidłowo datę doręczenia decyzji oraz datę wniesienia odwołania od tej decyzji, to prawidłowo wydał postanowienie w trybie art. 228 § 1 pkt 2 O.p. W konsekwencji prawidłowo aprobując to rozstrzygnięcie i oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., bowiem nie było podstaw do jego zastosowania.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku od strony postępowania, która wygrała sprawę w instancji kasacyjnej.

O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej, świadczącemu pomoc prawną z urzędu, rozstrzygnie jako wyłącznie właściwy w myśl art. 254 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

SNSA Tomasz Zborzyński SNSA Anna Dalkowska SWSA (del.) Jacek Pruszyński