Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2022 r. skargi S. P., B. S., D. Z. na postanowienie Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2022r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala.

Zaskarżonym postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażaleń D. Z., B. S. i S. P., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. nr [...] z dnia 16 listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalił, że na działce nr [...] we W. wykonano utwardzenie terenu, które doprowadziło do powstania drogi dojazdowej. Wobec tego, że budowa powyższej drogi odbyła się bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej u.p.b., wstrzymał roboty budowlane.

W zażaleniu zakwestionowano konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej drogi. Podniesiono, że wykonane roboty budowlane nie polegały na budowie drogi dojazdowej, lecz tylko na utrzymaniu i renowacji oraz udoskonaleniu uprzednio istniejącego utwardzeniu terenu, które de facto od długiego czasu było wykorzystywane jako droga dojazdowa. Jedyną realną zmianą było polepszenie warunków technicznych i funkcjonalnych istniejącego dojazdu.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podkreślił, że zebrany materiał dowodowy daje pełne podstawy do oceny, że przeprowadzone prace stanowią budowę drogi dojazdowej. Utwardzenie części działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.b. przedmiotowa budowa wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę, a jej wykonanie w ramach samowoli budowlanej warunkuje z kolei wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W dalszej części uzasadnienia organ poinformował o możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej w celu zalegalizowania spornej budowy.

Od powyższego postanowienia S. P., B. S. oraz D. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę.

W uzasadnieniu przyznali, że wykonali prace budowlane polegające na utwardzeniu drogi kruszywem kamiennym, wzmocnieniu jej ażurami oraz założeniu rynienek odwadniających mających zapobiegać osuwaniu kamienia. Zdaniem skarżących wykonanie powyższych prac w świetle art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. nie wymagało jednak pozwolenia na budowę tym bardziej, że przedmiotowa droga istnieje i jest użytkowana od ponad 20 lat.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Nie budzi wątpliwości, że skarżący wykonali prace budowlane, które polegały na utwardzeniu istniejącej wcześniej drogi. W tym celu, jak podali sami skarżący, utwardzili drogę kruszywem kamiennym, wzmocnili ją ażurami oraz założyli rynienki odwadniające. Na wykonanie powyższych prac skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę.

Strony nie są natomiast zgodne co do tego, czy na wykonanie powyższych prac konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też należy je potraktować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b., a wykonanie którego nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ten sposób wykonana nawierzchnia umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego umożliwiającego przejazd, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 109/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę.

Nie można zgodzić się z poglądem, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do niewymagającego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3050/14). W przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi bowiem do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13). Podsumowując można stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych.

Tymczasem w niniejszej sprawie utwardzenie drogi było dla skarżących celem samym w sobie i miało związek z urządzeniem i wybudowaniem dojazdu do nieruchomości skarżących. Wynika to jednoznacznie z charakteru wykonanych prac, wyjaśnień skarżących zawartych w skardze oraz z przeznaczenia samego utwardzonego terenu, który – jak podali skarżący – od ponad 20 lat pełni funkcję dojazdową. Dlatego w tym przypadku utwardzony teren pełni samodzielną funkcję drogi i z tego powodu słusznie organy uznały, że na wykonanie tych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Ponadto zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami utwardzenie działki przez skarżących w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane, samo w sobie przekreślało możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro zatem na przeprowadzenie dokonanych w niniejszej sprawie robót budowlanych wymagane było wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to wdrożenie przez organy na zasadzie art. 48 u.p.b. procedury legalizacyjnej było zasadne, a zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.