Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 288/22 w sprawie ze skargi S. P., B. S., D. Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r., nr 10/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia

13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 288/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P., B. S., D. Z. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2022 r. nr 10/2022, znak WOB.7722.341.2021.AJAN,

w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, na podstawie

art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej "PINB") w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalił, że na działce nr [...] we W. wykonano utwardzenie terenu, które doprowadziło do powstania drogi dojazdowej. Wobec tego, że budowa powyższej drogi odbyła się bez wymaganego pozwolenia na budowę, w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej pr.bud., wstrzymał roboty budowlane.

W zażaleniu D. Z. zakwestionowała konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej drogi. Podniosła, że wykonane roboty budowlane nie polegały na budowie drogi dojazdowej, lecz tylko na utrzymaniu i renowacji oraz udoskonaleniu uprzednio istniejącego utwardzeniu terenu, które de facto od długiego czasu było wykorzystywane jako droga dojazdowa. Jedyną realną zmianą było polepszenie warunków technicznych i funkcjonalnych istniejącego dojazdu.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podkreślił, że zebrany materiał dowodowy daje pełne podstawy do oceny, że przeprowadzone prace stanowią budowę drogi dojazdowej. Utwardzenie części działki w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. W świetle art. 28 ust. 1 pr.bud. przedmiotowa budowa wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę, a jej wykonanie w ramach samowoli budowlanej warunkuje z kolei wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W dalszej części uzasadnienia organ poinformował o możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej w celu zalegalizowania spornej budowy.

Od powyższego postanowienia S. P., B. S. oraz D. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę.

WSA w Krakowie uznał, że skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że orzekające w postępowaniu administracyjnym organy prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w świetle bezspornego stanu faktycznego sprawy, kiedy to sami skarżący podali, że utwardzili drogę kruszywem kamiennym, wzmocnili ją ażurami oraz założyli rynienki odwadniające. Na wykonanie powyższych prac skarżący nie uzyskali jednak pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a pr.bud.). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych

w art. 3 pr.bud., zamierzona przez inwestora funkcja obiektu.

I to właśnie ze względu na cel wykonania obiektu, Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, że doszło wyłącznie do niewymagającego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

W tym zakresie WSA w Krakowie wskazał, że utwardzenie drogi było dla skarżących celem samym w sobie i miało związek z urządzeniem i wybudowaniem dojazdu do nieruchomości skarżących. Wynikało to bowiem jednoznacznie z charakteru wykonanych prac, wyjaśnień skarżących zawartych w skardze oraz z przeznaczenia samego utwardzonego terenu, który – jak podali skarżący – od ponad 20 lat pełni funkcję dojazdową. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, w tym przypadku utwardzony teren pełni samodzielną funkcję drogi i z tego powodu słusznie organy uznały, że na wykonanie tych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Powyższy wniosek Sąd I instancji uzupełnił o stwierdzenie, że zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami utwardzenie działki przez skarżących w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a pr.bud., samo w sobie przekreślało możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca D. Z., reprezentowana przez adwokata.

Zaskarżając wyrok WSA w Krakowie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wypisu i wyrysu z rejestru gruntów z dnia 5 maja 2022 r. wydruków z Elektronicznych ksiąg wieczystej dla działki ew. nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze: [...], fotografii istniejącej drogi.

Wystąpiła również o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 48 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art.29 ust. 4 pkt. 4 pr.bud.. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, wynikające z błędnego zakwalifikowania dokonanych robót budowalnych zrealizowanych na działce [...] we W., jako budowy drogi dojazdowej w sytuacji, gdy roboty te nie stanowiły działalności wznoszącej nowej drogi, a jedynie wykonanie odnowienia, utwardzenia terenu i przywrócenia stanu poprzedniego po wcześniejszym wykonaniu prac związanych z doprowadzeniem do nieruchomości skarżącej przyłącza wodno -kanalizacyjnego;

2) art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 pr.bud. przez nieuzasadnione przyjęcie, że dla wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania odpowiedniego zgłoszenia i legalizacji w przypadku tego rodzaju robót budowlanych;

3) 48 ust. 1 pkt. 1 pr.bud. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w całości zamierzenie budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu stanowi samowolę budowlaną.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.,

art. 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, co skutkowało przyjęciem przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w punkcie 1 niniejszej skargi kasacyjnej;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaakceptowanie dokonanych przez organy administracyjne błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przez przyjęcie że w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowalnej, choć czynności podjęte przez inwestorów mieściły się granicach działań niewymagających zezwolenia na budowę, a uzasadnienie faktyczne wydanego rozstrzygnięcia zarówno wydanego w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym nie wyjaśniają z jakiego powodu odmówiono zasadności przytoczonym przez strony argumentom o wcześniejszym istnieniu drogi i apriorycznym przyjęciu, że w wyniku działań skarżących powstała nowa droga.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania: M. T. i J. T., działający osobiście, wnieśli o jej oddalenie.

Uzasadniając tak sformułowany wniosek procesowy podnieśli, że - jako współwłaściciele działki [...], graniczącej bezpośrednio z wykonaną drogą - uważają się za pokrzywdzonych sposobem w jaki została ona wykonana. Były to bowiem prace budowlane polegające m.in. na obniżeniu terenu drogi, wybraniu gruntu na co najmniej kilkadziesiąt centymetrów do jednego metra, nasypaniu kruszywa, utwardzeniu a następnie położeniu betonowych płyt. Stwierdzili, że prace te były daleko zakrojone i wymagały użycia ciężkiego sprzętu.

Ponadto, w ocenie uczestników, wskutek braku pozwolenia na budowę nie zaprojektowano zabezpieczenia zbocza ich działki, która jest położona ok. 1 metr ponad drogę. Wprawdzie, jak wskazali dalej, tego rodzaju zabezpieczenie zostało przez inwestorów początkowo wykonane (położenie betonowych elementów), ale zostało następnie zdemontowane.

Dodatkowo stwierdzili, że także wbrew treści kierowanego przez nich do organu nadzoru budowlanego wniosku nie doszło do zabezpieczenia skarpy przed obsunięciami ziemi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r.; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W pierwszej kolejności należało zauważyć, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania ściśle wiążą się ze sformułowanymi w niej zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w sprawie i wskutek tego wyprowadziły wadliwe wnioski, co z kolei doprowadziło do błędnego zastosowania przytoczonych w zarzutach przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że skarżąca kasacyjne zarzucane błędy w ustaleniach postępowania wyjaśniającego i dowodowego przekłada na dokonany przez organy, a następnie Sąd I instancji, już podczas kontroli działalności tychże organów z zastosowanym kryterium legalności, błąd subsumpcji, tzn. zarzuca błędną kwalifikację prawną wykonanych robót budowalnych jako wzniesienia nowej drogi, a nie jako utwardzenia terenu, przy jednoczesnym, rzeczywistym pominięciu okoliczności istnienia tej drogi na wiele lat przed wykonaniem wstrzymanych postanowieniami organów nadzoru budowlanego robót budowlanych.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, ponieważ ustalony przez organy nadzoru budowlanego, a przyjęty przez WSA w Krakowie stan faktyczny wynikał z materiału dowodowego ocenionego zgodnie z zasadami prawdy materialnej (obiektywnej) i pozostałymi przepisami postępowania urzeczywistniającymi tę zasadę – art. 7 k.p.a. (zasada) oraz służebne wobec tej zasady przepisy art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że inwestorzy, w tym skarżąca kasacyjnie, dokonali robót budowlanych, które doprowadziły do powstania innego jakościowo obiektu budowlanego niż obiekt istniejący. Roboty te polegały na zmianie części powierzchni działki o nr [...] poprzez umieszczenie na niej trzech różnych form warstwy wierzchniej: kruszywa, płyt ażurowych betonowych wypełnionych kruszywem oraz dwóch pasów płyt ażurowych uzupełnionych kruszywem. Co więcej, dokonane na miejscu oględziny i sporządzona dokumentacja ujawniły wykonaną instalację odprowadzenia wód opadowych (odwodnienie liniowe wraz z peszelem). Nie była to zatem zwykła renowacja/remont, konserwacja (czy też faktyczne ulepszenie) dotychczas istniejącej drogi w postaci nawierzchni z gruntu rodzimego przemieszanego z kruszywem, przerośniętego roślinnością, lecz zupełnie nowo wybudowany, samodzielny obiekt w postaci drogi, czyli obiekt liniowy spełniający funkcję dojazdu do sąsiednich działek. Tym bardziej nie można w tej sytuacji mówić o dokonanym remoncie w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 u.p.b.

Nowo powstała droga poprzez użycie opisanych materiałów i zapewnienie jej odrębnego odwodnienia uzyskała też odmienne parametry techniczne i eksploatacyjne niż dotychczasowa droga (por. także wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3506/19, Legalis nr 285797; czy wyrok NSA z dnia 221 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3146/19, Legalis nr 2755326). W konsekwencji był to i jest obiekt budowlany w postaci budowli spełniający jednocześnie cechy normatywne obiektu liniowego - w tym przypadku drogi - art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a pr.bud. Obiekt taki, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.b. wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (decyzji administracyjnej) i nie podlegał wyłączeniu z uzyskania tej decyzji na zasadzie wyjątku przewidzianego w przepisie art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. – utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Ponadto jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego

2024 r., II OSK 2314/22, Legalis nr 3056458, "utwardzenie" powierzchni gruntu, należy interpretować oraz ustalać jego sens zgodnie z jego znaczeniem przyjętym w języku ogólnym (powszechnym). Ocena możliwości kwalifikowania określonych robót jako utwardzenia powierzchni gruntu powinna uwzględniać, że roboty te powinny dotyczyć umocnienia bezpośrednio gruntu, co ma wpływ na dopuszczalny rodzaj materiałów budowlanych, które mogą być w tym celu użyte, oraz zastosowany sposób wykonania tychże robót. O ile niewątpliwie mieścić się będzie w zakresie zastosowania tego przepisu nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu w celu poprawienia warunków użytkowych działki budowlanej, o tyle odmienny charakter przypisać trzeba robotom budowlanym (pracom betoniarskim) takim, gdzie na gruncie, stanowiącym ulepszone podłoże, jest wykonywana warstwa z betonu (w rozpoznanej sprawie płyt betonowych uzupełnionych kruszywem).

W niniejszej sprawie doszło zatem do takich robót budowlanych, które znacząco przekroczyły zakres utwardzenie powierzchni gruntu, a ich skutkiem było powstanie nowego ciągu komunikacyjnego w celu zapewnienie dojazdu do działek sąsiednich wobec działki [...].

Z tego też powodu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy powołane w ramach wniosku dowodowego, dowody z dokumentów. Istotą sporu nie było bowiem kwestionowanie wcześniejszego istnienia drogi, dodatkowo objętej ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności drogi koniecznej, czy też jej położenia, ale taka kwalifikacja prawna robót budowlanych na części działki [...], których wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji administracyjnej, do czego inwestorów zobowiązywały przepisy prawa publicznego tj. ustawy Prawo budowlane.

W tak ustalonych okolicznościach faktycznych zasadnie WSA w Krakowie oddalił skargę na ostateczne postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych, nie dopatrując się naruszeń prawa materialnego i procesowego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.