Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 982/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2021 r. nr XXVI/251/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg w części obrębu D., w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Kołobrzeg o zasądzenie kosztów postępowania od Prokuratora Regionalnego w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., II SA/Sz 982/23, oddalił skargę Prokuratora Regionalnego w Szczecinie (dalej Prokurator) na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg (dalej Rada Gminy) z dnia 30 marca 2021 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg w części obrębu D., w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...].

Sąd podał, że zaskarżoną uchwałę podjęto po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg, przyjętego uchwałą nr XXI/217/2020 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 29 października 2020 r. Prokurator zaś nie wykazał naruszenia przez zaskarżony plan ustaleń ww. studium.

WSA wskazał, że w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a) planu ustalono maksymalną wysokość zabudowy do 25 m, przy czym dopuszczono zwiększenie wysokości zabudowy do 35 m, pod warunkiem, że powierzchnia zabudowy części budynku stanowiącej dominantę wysokościową nie przekroczy 25% powierzchni zabudowy tego budynku.

Sąd stwierdził, iż w toku postępowania planistycznego dokonano inwentaryzacji urbanistycznej oraz przeprowadzono analizy architektoniczno-kompozycyjne w oparciu o pomiary wysokościowe charakterystycznych budynków i drzewostanu sporządzone przez uprawnionego geodetę. Z dokonanej analizy wynikało m.in., że południowa i centralna cześć działki nr [...], położonej przy ul. [...], zabudowana jest ośrodkiem kolonijno-wczasowym. Zabudowę ośrodka tworzą trzykondygnacyjne pawilony o płaskich dachach. Teren jest pofałdowany i wznosi się od ul. Wyzwolenia w kierunku północno-zachodnim (od ok. 2,5 do 9,2 m n.p.m.). Charakterystycznym elementem okolicznej zabudowy jest komin lokalnej kotłowni, dominujący w krajobrazie tej części D. (komin ma ok. 34 m, licząc od jego podstawy znajdującej się na poziomie stropu pierwszej kondygnacji). Na terenie zlokalizowana jest również stacja redukcyjno-pomiarowa gazu (w północno-wschodniej części działki). W północnej części działki dominują drzewa, zaś w przestrzeniach pomiędzy nimi rozmieszczone są terenowe obiekty rekreacyjne. W analizach wskazano, że planowany sposób przeznaczenia działki nr [...] może wywierać wpływ na krajobraz z uwagi na dopuszczoną, znaczną wysokość zabudowy (25 m oraz maksymalnie 35 m dla części zabudowy stanowiącej dominantę wysokościową). Zwrócono jednak uwagę, że wysokość ta odpowiada wysokości istniejącego komina lokalnej kotłowni, istniejącego dotychczas na działce. Wskazano również, że zasadnicza bryła zabudowy nie przekroczy linii wyznaczonej przez wierzchołki drzew porastających teren i przechodzących w pas lasu nadmorskiego (maksymalnie 25 m). Założono, że zastąpienie sylwetki komina kotłowni (negatywnie oddziaływującej na krajobraz) dominantą wysokościową o zbliżonym parametrze wysokościowym, ale o wysokich walorach architektonicznych i estetycznych, może stać się docelowo lokalnym punktem charakterystycznym i identyfikującym D. w tej części wybrzeża.

Ponadto, uwzględniając wyniki badań i zalecenia wynikające z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej dla działki nr [...], część terenu w obrębie pagóra wydmowego zlokalizowanego w północnej granicy działki, w której znajduje się największa koncentracja drzew porastających pagór wydmowy objęto granicami strefy ochrony krajobrazu. Część objęta strefą ma powierzchnię 0,59 ha, co stanowi ok. 25% powierzchni terenu UT. W związku z powyższym istotnie ograniczono obszar, na którym dopuszczona została lokalizacja zabudowy - do południowej i centralnej części działki (od strony ul. Wyzwolenia), na której obecnie występuje już zabudowa.

W ocenie Sądu nie mogły odnieść skutku zarzuty i twierdzenia Prokuratora, wywodzone w oparciu o zdjęcia z Internetu w konfrontacji z pomiarami geodety, m.in. według których komin wznosi się na wysokość 36,95 m n.p.m. Prokurator nie przedstawił żadnej miarodajnej analizy specjalisty dowodzącej zaburzenia przez planowaną zabudowę krajobrazu i ładu przestrzennego okolicy. Ponadto okoliczność, że procedura planistyczna została zainicjowana wnioskiem właściciela działki nr [...] nie oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony wyłącznie w jego interesie.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Prokurator, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności uchwały. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2022.503 ze zm.; dalej u.p.z.p.), przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w ślad za tym przyjęcie, że organ uchwalając plan miejscowy działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego i nie naruszył istotnie zasad sporządzenia planu, podczas gdy ustalenia przyjęte przez organ w miejscowym planie świadczą o dowolnym określeniu parametrów zabudowy terenu funkcjonalnego objętego wskazaną uchwałą w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy w sposób istotnie odbiegający od warunków poprzednio obowiązujących dla tego terenu funkcjonalnego, a także od warunków obowiązujących dla sąsiednich terenów, bez uwzględnienia i wyważenia interesów prywatnych oraz interesu publicznego, a przy uwzględnieniu wyłącznie interesu właściciela działki będącej przedmiotem uchwały, a także świadczą o zaniechaniu uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, zakładających ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość, poprzez przyjęcie regulacji dotyczącej parametrów zabudowy terenu funkcjonalnego objętego wskazaną uchwałą w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy w sposób zaprzeczający realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Gminy Kołobrzeg wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz Rady Gminy Kołobrzeg kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie Prokurator zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów i niewłaściwie je zastosował. Zdaniem Prokuratora, organ uchwalając plan miejscowy nie działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył istotnie zasady sporządzenia planu, gdyż ustalenia przyjęte przez organ w miejscowym planie świadczą o dowolnym określeniu parametrów zabudowy terenu funkcjonalnego objętego zaskarżoną uchwałą w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy w sposób istotnie odbiegający od warunków poprzednio obowiązujących dla tego terenu funkcjonalnego, a także od warunków obowiązujących dla sąsiednich terenów. W opinii skarżącego kasacyjnie, organ nie dokonał należytego wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, uwzględniając wyłącznie interes właściciela działki będącej przedmiotem uchwały. Ponadto nie uwzględnił wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, zakładających ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość, poprzez przyjęcie regulacji dotyczącej parametrów zabudowy terenu funkcjonalnego objętego wskazaną uchwałą w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy w sposób zaprzeczający realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze brzmienie wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów obowiązujące w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały podnieść należy, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

Kwestionowane przez Prokuratora ustalenia przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym to w szczególności objęcie tym planem jedynie jednej działki ewidencyjnej "niejako pod dyktando inwestora", przez co parametry i wskaźniki zabudowy determinowały wyłącznie potrzeby i plany inwestycyjne aktualnego właściciela działki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie dokonał oceny i ważenia interesu publicznego, a WSA nie dostrzegł, że "Rada Gminy nie skonfrontowała jednostkowego interesu prywatnego właściciela działki nr [...] z interesem publicznym" i nie rozważyła interesów prywatnych właścicieli innych, sąsiednich działek. Ponadto Sąd I instancji "nie rozważył odpowiednio wnikliwie tej części uzasadnienia, w której organ stwierdził wprost, że planowany sposób przeznaczenia działki nr [...] może wywierać wpływ na krajobraz z uwagi na dopuszczalną w planie, znaczną wysokość zabudowy (maksymalnie 5 metry dla części stanowiącej dominantę wysokościową)". W motywach skargi kasacyjnej wywodzono, że na tle poprzednio obowiązujących unormowań planu miejscowego dla tego terenu i regulacji obowiązujących sąsiednie działki "postanowienia zaskarżonej uchwały w tym zakresie jawią się jako dowolne", w tym w szczególności dopuszczenie możliwości wzniesienia budynku o maksymalnej wysokości 35 m, czyli mogącego mieć 14 kondygnacji, pośród niskiej zabudowy.

W opinii Prokuratora, akcentowanie w uzasadnieniach zaskarżonej uchwały i zaskarżonego wyroku, że na przedmiotowej działce istnieje dominujący w okolicy wysokością "mało estetyczny komin lokalnej kotłowni" o wysokości ok. 35 m, który na podstawie zaskarżonej uchwały ma być zastąpiony "dominantą o większych walorach estetycznych" nie ma większego znaczenia, gdyż zabudowa tego terenu takim obiektem nie jest jedyną możliwą zabudową "o walorach bardziej estetycznych" od dotychczasowego komina. Nie ma też potrzeby sytuowania w tym miejscu kolejnego obiektu dominującego w okolicy wysokością. Skarżący kasacyjnie podniósł następnie, że Sąd I instancji zaznaczając, że maksymalna wysokość zasadniczej bryły obiektu nie będzie przekraczać 25 m, a więc nie przekroczy linii wyznaczonej przez wierzchołki drzew porastających teren i przechodzących w pas lasu nadmorskiego, pominął, że "dominanta wysokościowa owego obiektu" o 10 m przekroczy linię wierzchołków tych drzew i będzie obiektem istotnie dominującym w przestrzeni, widocznym z każdej strony, również od strony Morza Bałtyckiego.

Powyższa argumentacja w swej istocie zawiera jedynie uzasadnienie stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przewidziane w zaskarżonej uchwale przeznaczenie objętego nią terenu jest wadliwie. Nie świadczy jednak o tym, że podejmując tę uchwałę Rada Gminy naruszyła art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, objęcie planem jedynie jednej działki ewidencyjnej nie jest zabronione przez obowiązujące przepisy prawa. Nie ma też unormowań – i skarga kasacyjna również ich nie wskazuje – zabraniających uwzględnienia przy uchwalaniu planu miejscowego oczekiwań właściciela działki objętej tym planem. Zauważyć wypada, że gmina może być zainteresowana konkretnym zagospodarowaniem terenu obejmowanego uchwalanym planem i przyjęcie w planie parametrów i wskaźników uwzględniających wnioski ewentualnego inwestora zainteresowanego w zagospodarowaniu określonego terenu w sposób zgodny z oczekiwaniami gminy nie jest działaniem "pod dyktando inwestora", lecz jest wynikiem chęci gminy zrealizowania jej zamierzeń i spowodowania, by zainteresowany podmiot rzeczywiście daną inwestycję zrealizował. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, okoliczność, że procedura planistyczna została zainicjowana wnioskiem właściciela objętej planem działki nie oznacza, że miejscowy plan został uchwalony wyłącznie w jego interesie.

Nie są też trafne wywody skargi kasacyjnej, że organ nie dokonał oceny i ważenia interesu publicznego, a WSA nie dostrzegł, że "Rada Gminy nie skonfrontowała jednostkowego interesu prywatnego właściciela działki nr [...] z interesem publicznym" i nie rozważyła interesów prywatnych właścicieli innych, sąsiednich działek. W odniesieniu do tych kwestii Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł składać uwagi. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach nie wpłynęły jednak żadne uwagi, a dyskusja publiczna nad przyjętymi w planie rozwiązaniami nie spotkała się z zainteresowaniem mieszkańców gminy ani innych osób. W tych okolicznościach WSA trafnie ocenił, że uzasadnione jest stanowisko organu zakładające, iż przyjęte w planie rozwiązania, w tym wysokość planowanej zabudowy, nie budziły kontrowersji społecznych zarówno z perspektywy możliwych zamierzeń inwestycyjnych, jak i ich potencjalnego wpływu na interes publiczny lub interesy prywatne, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym planem.

Jeżeli natomiast chodzi o argumentację skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji "nie rozważył odpowiednio wnikliwie tej części uzasadnienia, w której organ stwierdził wprost, że planowany sposób przeznaczenia działki nr [...] może wywierać wpływ na krajobraz z uwagi na dopuszczalną w planie, znaczną wysokość zabudowy (maksymalnie 5 metry dla części stanowiącej dominantę wysokościową)", to zauważyć wypada, że WSA dostrzegł tę problematykę i ujął ją w swoich rozważaniach. Wskazując w szczególności na treść przeprowadzonej w toku postępowania planistycznego analizy Sąd I instancji podniósł, że zastąpienie sylwetki komina kotłowni negatywnie oddziaływującej na krajobraz dominantą wysokościową o zbliżonej wysokości, ale o wysokich walorach architektonicznych i estetycznych może stać się lokalnym punktem charakterystycznym i identyfikującym D. w tej części wybrzeża.

Nie jest więc zasadna wiążąca się z powyższą problematyką opinia Prokuratora, że akcentowanie w uzasadnieniach zaskarżonej uchwały i zaskarżonego wyroku, że na przedmiotowej działce istnieje dominujący w okolicy wysokością "mało estetyczny komin lokalnej kotłowni" o wysokości ok. 35 m, który na podstawie zaskarżonej uchwały ma być zastąpiony "dominantą o większych walorach estetycznych" nie ma większego znaczenia, gdyż zabudowa tego terenu takim obiektem nie jest jedyną możliwą zabudową "o walorach bardziej estetycznych" od dotychczasowego komina i nie ma potrzeby sytuowania w tym miejscu kolejnego obiektu dominującego w okolicy wysokością. Powyższa okoliczność ma znaczenie dla oceny, czy zaskarżona uchwała została podjęta przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego i czy przyjęte w niej unormowania były uzasadnione. To, że przedmiotowy teren mógłby być w inny sposób zagospodarowany i w miejscu dotychczasowego komina nie musiałby być wznoszony obiekt o podobnej do likwidowanego komina wysokości nie oznacza, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie jest wadliwe i narusza prawo. Argumentacja planu i zaskarżonego wyroku odnosząca się do przedmiotowego komina nie uzasadnia stanowiska, że skoro w danym miejscu był obiekt o określonej wysokości, to w jego miejsce musi powstać inny o takiej samej wysokości, ale przedstawia powody, la których przyjęto, że planowana zabudowa nie będzie w sposób znaczący odbiegać od dotychczasowego zagospodarowania objętego zaskarżonym planem terenu. Argumentacja ta wskazuje również, że fakt, iż planowany obiekt może przekroczyć linię wierzchołków tych drzew i być obiektem dominującym w przestrzeni, widocznym z każdej strony, w tym od strony Bałtyku, był uwzględniony i rozważony przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Fakt ten nie został też pominięty przez Sąd I instancji, który kontrolując prawidłowość zaskarżonej uchwały i zawartych w niej unormowań wskazał na treść przeprowadzonej w toku postępowania planistycznego analizy, odnoszącej się m.in. do omawianych wyżej kwestii.

Mając na względzie powyższe, a także to, że uchwalany plan miejscowy nie musi powtarzać poprzednio obowiązujących unormowań planu miejscowego dla tego terenu i regulacji obowiązujących sąsiednie działki (czego zresztą skarżący kasacyjnie Prokurator nie neguje, słusznie zaznaczając w motywach skargi kasacyjnej, że parametry zabudowy w nowym planie nie muszą być tożsame, co w planie poprzednio obowiązującym oraz nie muszą stanowić kalki postanowień obowiązujących w tym zakresie na terenach sąsiednich), stwierdzić należy, że uregulowania zaskarżonej uchwały nie są dowolne, a dopuszczenie możliwości wzniesienia budynku o wysokości do 35 m pośród niskiej zabudowy nie stanowi istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, bądź trybu jego sporządzania, przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy nie narusza też wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Wbrew też twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, jak i przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do ustalanego przeznaczenia terenu nie pominięto kwestii ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych.

Zaskarżony wyrok nie narusza więc art. 28 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek Gminy Kołobrzeg o zasądzenie kosztów postępowania (zastępstwa procesowego) podlegał oddaleniu, co uczyniono w pkt 2 sentencji wyroku, bowiem stosownie do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17, Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.