Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. [...] S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 982/23 odmawiające dopuszczenia P. [...] S.A. z siedzibą we W. do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 982/23, odmówił dopuszczenia P. [...] S.A. z siedzibą we W. (Spółka) do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2021 r., nr XXVI/251/2021, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg w części obrębu [...], w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...].

Sąd podał, że Spółka wniosła o dopuszczenie jej do udziału w ww. postępowaniu sądowym wskazując, że jest właścicielem działki objętej zaskarżoną uchwałą, tj. działki nr [...], obręb [...].

Sąd wyjaśnił, że zasady dopuszczania podmiotów do udziału w charakterze uczestnika do toczącego się postępowania sądowego reguluje przepis art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2). Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 33 p.p.s.a. dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."). Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 p.p.s.a., w którym przewidziano przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr XXVI/251/2021 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 30 marca 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołobrzeg w części obrębu [...], w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...]. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem, którego przebieg regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) i do którego nie stosuje się przepisów k.p.a. W ocenie Sądu oznacza to, że w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest postępowaniem odrębnym, a odrębność odnosi się zarówno do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę, na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., zwana dalej: "u.s.g."). W konsekwencji, już tylko z tej przyczyny, brak jest podstaw do dopuszczenia Spółki do udziału w toczącym się postępowaniu sądowym w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. Ponadto, Sąd zauważył, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie, wniesionej na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2023 r. poz. 1360 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zatem zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W ocenie Sądu postępowanie zainicjowane skargą prokuratora na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego toczy się wyłącznie z udziałem prokuratora oraz organu gminy, który tą uchwałę podjął. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, analogicznie jak w przypadku skarg wnoszonych do sądu administracyjnego w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 101 u.s.g.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, wnosząc o jego zmianę i dopuszczenie Spółki jako uczestnika postępowania oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zestawienia księgowego kosztów poniesionych przez Spółkę na poczet prac geotermicznych zrealizowanych na podstawie zaskarżonego planu celem wykazania interesu prawnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu wnosząca zażalenie zarzuciła naruszenie:

a) art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania do postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących kontroli legalności aktów prawa miejscowego;

b) art. 8 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą prokuratora wyłącza zastosowanie art 33 § 2 p.p.s.a. i toczy się wyłącznie z udziałem prokuratora oraz organu nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego innych podmiotów.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia Spółka podkreśliła, że w analogicznej sprawie jak niniejsza (aczkolwiek dot. innej działki i innego planu), ten sam sąd - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuścił Spółkę do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. (sprawa sygn. akt II SA/Sz 783/23). Powołała się także na stanowisko prezentowane m.in. w wyroku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3085/15. Spółka wskazała także, że zaskarżony przez Prokuratora miejscowy plan obejmuje wyłącznie jej działkę. Plan został uchwalony w 2021 r. i na jego podstawie Spółka rozpoczęła już realizację inwestycji w postaci instalacji [...]. W § 14 pkt 1 plan przewiduje budowę urządzeń wytwarzających energię z [...], obejmujących instalacje [...]. Spółka w związku z powyższym przedsięwzięciem zawarła umowy z projektantami, wykonawcami, w wyniku których poniosła na ten moment koszt w wysokości ponad 27,5 milionów złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie jest zasadne.

Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Według art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Stosownie także do art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo zaakcentował, że sprawy toczące się ze skargi na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są szczególnego rodzaju sprawami, w których znacznie ograniczona jest możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Postępowanie zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególny przepis - w odniesieniu do regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stanowi również podstawę prawną do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie obowiązuje oczywiście Prokuratora, który działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. Niezasadne jest twierdzenie Spółki, że należy dopuścić szerokie rozumienie pojęcia "postępowania administracyjnego" z art. 33 § 2 p.p.s.a. i dopuścić ją do udziału w niniejszej sprawie. Analizowany przepis nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę gminy innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdyby przyjąć szerokie rozumienie "postępowania administracyjnego" zasadne byłoby uznanie za uczestników postępowania sądowego podmiotów, których interesów prawnych dotyczy plan miejscowy, co byłoby irracjonalne, z uwagi na okoliczność, że plany miejscowe mogą obejmować znaczne obszary działek. Jeszcze raz należy podkreślić indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który determinuje ograniczony krąg stron postępowania sądowego. Nie może także odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez Spółkę na interes prawny, rozumiany jako konieczność ochrony planu miejscowego, który został sporządzony w celu realizacji inwestycji Spółki. Fakt, że jest ona bezpośrednio zainteresowana wynikiem postępowania sądowego, w którym skarży się plan miejscowy, nie stanowi podstawy do przyznania jej statusu uczestnika postępowania w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. W toczącym się postępowaniu może występować w roli nieformalnego doradcy organu i wspierać jego argumentację za utrzymaniem zawartych w nim postanowień (zob. postanowienie NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 71/17 i powołane w nim orzecznictwo). Co zaś tyczy się faktu, iż inicjatorem postępowania sądowego jest prokurator, to zauważyć należy, iż kwestia ta poruszana była w przywołanym przez Spółkę wyroku NSA z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3085/15. Otóż Sąd ten przyjął, że przystępowanie podmiotu do postępowania sądowego, wszczętego przez prokuratora w ramach przysługujących mu środków, tylko dlatego, że podmiot ten uważa, że zaskarżona przez prokuratora uchwała jest dla niego korzystna nie znajduje uzasadnienia w treści art. 33 § 2 p.p.s.a. Tak sytuacja zachodzi też w rozpoznawanej sprawie. Bez istotnego znaczenia jest również okoliczność, iż Spółka poniosła wydatki związane z realizacją inwestycji dopuszczonej planem. Samo to nie przemawia za przyznaniem statusu uczestnika postępowania sądowego. W przypadku stwierdzenia nieważności zapisów planu Spółka będzie mogła dochodzić odszkodowania. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który odmówił Spółce dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.