Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Słupia Jędrzejowska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 387/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Słupia Jędrzejowska z dnia 24 października 2012 r. nr XXV/128/2012 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Słupia Jędrzejowska oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 387/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Słupia Jędrzejowska z 24 października 2012 r. nr XXV/128/2012 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Słupia Jędrzejowska wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 27 czerwca 2019 r., w której zaskarżyła orzeczenie w całości, zarzucając wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011, Nr 5, poz. 13 ze zm., dalej: u.p.t.z.)

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za uzasadnioną.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona.

Odnośnie do zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je w takim zakresie w jakim możliwe było przyporządkowanie uzasadnienia skargi kasacyjnej do zarzutów postawionych w jej petitum. Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

W petitum wniesionej skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych, a co za tym idzie, znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a tego jak poniżej wskazano, we wniesionej skardze kasacyjnej nie uczyniono (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15, LEX nr 2207066).

Również postawiony przez Radę Gminy zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W zarzucie tym Rada wskazała na naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Z niezwykle lakonicznego uzasadnienia wynika, że ocena Sądu I instancji, iż brak zróżnicowania stawek opłaty za zatrzymywanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych, czyli zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników na wszystkich przystankach na terenie gminy, jest dyskryminujące. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy zastosowanie jednolitej stawki stanowi przejaw braku jakiejkolwiek dyskryminacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym złożony środek zaskarżenia nie aprobuje stanowiska zaprezentowanego przez skarżącą kasacyjnie Radę. Sąd kasacyjny podziela wykładnię przedstawioną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Dodać do tego należy, że zgodnie z art. 16 ust. 7 u.p.t.z. opłaty, o których mowa w ust. 4, stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na: utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4 (pkt 1), oraz realizację zadań określonych w art. 18 – w przypadku gdy organizatorem jest gmina (pkt 2).

Zasadnie Sąd I instancji motywując zaskarżone orzeczenie stwierdził, że Rada Gminy naruszyła przy ustanawianiu wysokości stawki opłaty zasadę niedyskryminacji. Nie wykazała w sposób dostatecznie przekonujący dlaczego wysokość stawki nie została zróżnicowana w żaden sposób.

Należy podkreślić, że fakt, iż dochód z opłaty stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 16 ust. 7 u.p.t.z. nie oznacza, że wysokość tych opłat może być ustalana w sposób zupełnie dowolny, byleby tylko mieściła się ona w ustawowych granicach. W tym miejscu przywołać należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z 9 maja 2017 r. I FSK 1076/15, zgodnie z którym "opłata za korzystanie z przystanków jest pobierana w związku z konkretnym celem, wskazanym w art. 16 ust. 7 u.p.t.z. Gmina nie ma więc swobody wydatkowania dochodów uzyskanych z opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Środki te mogą być wydatkowane wyłącznie na cele wskazane w ustawie o publicznym transporcie drogowym, co przemawia za stanowiskiem, że opłata za korzystanie z przystanków jest daniną publiczną. Przedmiotowe opłaty jako dochody publiczne, przymusowo mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej". W związku z powyższym istnieje obowiązek precyzyjnego wykazania przez organ uchwalający opłaty zasadności: po pierwsze uchwalenia w ogóle opłaty, a dopiero następnie również wysokości tej opłaty. Zdaniem Sądu Rada nie wykazała w sposób dostateczny zasadności uchwalonej wysokości opłaty. Rada powinna wykazać, dlaczego ustalenie opłaty, w dacie podjęcia uchwały, w niższej wysokości nie spełniłoby celów jej ustanowienia, o których mowa w art. 16 ust. 7 u.p.t.z.

Dodać do powyższego należy, że stosowna argumentacja co do usprawiedliwienia określonej stawki opłaty za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych winna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, jakimi motywami przy podejmowaniu uchwały oraz uwzględnionego przez organ stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym kierowała się Rady Gminy Słupia Jędrzejowska. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika natomiast, aby faktycznie Gmina Słupia Jędrzejowska uwzględniła niedyskryminujące zasady. Brak było również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki.

Uzasadnienie tak lakoniczne, że w istocie nie spełniające swojej roli, wywołuje skutki równoznaczne z jego brakiem, które w konkretnej sytuacji mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do (i dotyczące sytuacji prawnej) adresatów spoza administracji.

Zatem brak jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przestankach, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Słupia Jędrzejowska, równoznaczne jest z tym, że kryteria jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę nie są możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych przez organ dokumentów. Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło. Nie podlega dyskusji, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że zaskarżona uchwała – jej § 3 – w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Nie sposób bowiem w niniejszej sprawie ustalić, czy podejmujący uchwałę organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jej wydania, a więc czy stanowi ona prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

W świetle przedstawionej argumentacji postawiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.