Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Słupia Jędrzejowska z dnia 24 października 2012 r. nr XXV/128/2012 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.

Uchwałą Nr XXV/128/2012 z dnia 24 października 2012 r. Rada Gminy Słupia Jędrzejowska na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z ze zmianami), dalej u.s.g., oraz art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 ze zmianami), dalej u.p.t.z., w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Słupia Jędrzejowska ustaliła między innymi w § 3 uchwały stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

W uzasadnieniu uchwały wskazano tylko, że: "Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie z dniem 01 marca 2011 r. stanowi, iż do zadań własnych Gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należy utrzymanie oraz budowa, przebudowa i wykonywanie remontów przystanków komunikacyjnych, wiat lub innych budynków służących pasażerom. Źródłem finansowania tych zadań mają być opłaty za korzystanie z przystanków. Niniejsza uchwała jest niezbędna do ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 3, zarzucając istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem jest Gmina Słupia Jędrzejowska bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których Gmina Słupia Jędrzejowska jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w tym przepisie. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, w którym by przedstawiono powody przyjęcia jednej stawki dla wszystkich operatorów. Także z protokołu sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad była w jakikolwiek sposób przy ustaleniu stawki opłaty rozważana i brana pod uwagę. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Z powodu zatem braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W konsekwencji, za niezgodny z prawem w zaskarżonej części należy uznać wydany na podstawie tego przepisu akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania – a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przystanki mają identyczną lub bardzo zbliżoną konstrukcję techniczną, a pojazdy nie powodują znaczących różnic w sposobie korzystania, a zatem w zakresie wysokości kosztów jakie tworzą z punktu widzenia utrzymania tych obiektów. Budowanie zróżnicowanej struktury/siatki opłat w tych okolicznościach faktycznych posiadałoby charakter w istocie iluzoryczny i pozorny. Organ podkreślił, że uchwała została poddana nadzorowi Wojewody w trybie art. 90 i następne u.g.n. i nie została zakwestionowana. Nadto, powołując art. 94 ust. 1 u.s.g., zakwestionował możliwość stwierdzenia nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie TK wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem wskazać należy, że przytoczone na wstępie uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Gminy Słupia Jędrzejowska takie zasady uwzględniła. Brak jest również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki. Także z protokołu sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwala nie wynika, aby organ podejmując ją dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność oraz standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Ani więc uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też protokół z sesji, na której została ona podjęta, nie pozwalają na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości. Świadczy to o tym, że w ogóle nie analizował on możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym przykładowo ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują.

Dopiero w odpowiedzi na skargę organ starał się uzasadnić celowość ustalenia jednakowej dla wszystkich przewoźników opłaty. Jednakże podkreślenia wymaga, że takie rozważania powinny być poczynione przez organ przed podjęciem uchwały i znaleźć wyraz w jej pisemnym uzasadnieniu, a przynajmniej w protokole z sesji. Tylko wówczas można by uznać, że organ w sposób należyty wywiązał się z nałożonego na niego w art. 16 ust. 4 u.p.t.d. obowiązku uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała - jej § 3 - w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, które zdaniem jej autora powinny skutkować oddaleniem skargi wskazać należy, że po pierwsze, przedmiotem skargi jest uchwała, która niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego, w związku z czym, stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. roczny termin, o którym mowa w tym przepisie nie ma zastosowania; po drugie okoliczność, że uchwała była przedmiotem kontroli wojewody w trybie art. 90 i następne u.s.g. nie uniemożliwia dokonania oceny jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej opłatę w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, to jest jej § 3, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami).