Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Łoboda, Sędzia NSA Bartosz Wojciechowski (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Maja Chodacka, , po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 18/19 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 31 października 2018 r. nr 1401-IOV-3.4103.107.2018.3.ZJ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 18/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: Dyrektor) z dnia 31 października 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. (dalej: Naczelnik) z wnioskiem w sprawie:

- zwolnienia z miesięcznego doręczania plików JPK, a w zastępstwie dopuszczenie skutecznego doręczenia do urzędu skarbowego kopii faktur wpływów i wydatków w formie papierowej i w formie PDF na płycie CD;

- uznania za złożoną w terminie dokumentację w systemie kwartalnym w przeciwieństwie do postulowanego rozporządzenia Ministra Finansów terminu miesięcznego;

- zadania pytania prejudycjalnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie uchwały w pełnym składzie, czy nałożenie na podatnika obowiązku przesyłania dokumentów w wersji elektronicznej, przy jednoczesnym ustawowym braku zobowiązania podatnika do posiadania komputera, łączności z internetem, korzystania z usług biur podatkowych jest zgodne z VI Dyrektywą i Traktatem Lizbońskim oraz rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w formie decyzji administracyjnej.

Strona wyjaśniła, że jest typowym przykładem małego przedsiębiorcy, który pracuje na starym komputerze. Właścicielem komputera jest K. B. nie wyrażający zgody na podłączenie sieci internetowej z uwagi na konieczność ochrony danych jego klientów. Skarżąca podniosła ponadto, że rozpoczynając działalność gospodarczą deklarowała od samego początku rozliczenia kwartalne. Obroty nigdy nie przekroczyły granicy wyznaczonej przez Unię Europejską zmuszającej do składania zeznań miesięcznych. Skarżąca dodała, iż forma papierowa i PDF jest jedyną możliwą i dostępną formą dla spełnienia nałożonego obowiązku.

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2018 r. Naczelnik odmówił wszczęcia postępowania podatkowego w przedmiotowej sprawie, powołując się na art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.).

Po rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy treści art. 82 § 1b Ordynacji podatkowej (regulującego kwestię przekazywania w formie elektronicznej plików JPK_VAT), stwierdził, że przesłanką odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest brak przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym użyty w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej zwrot "z jakichkolwiek innych przyczyn nie może być wszczęte" należy w rozpatrywanym przypadku odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa, bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z uwagi na fakt, że sposób składania plików JPK wynika wprost z ustawy (art. 82 § 1b Ordynacji podatkowej) i nie przewiduje ona wyjątków w tym zakresie, to w przedmiotowej sprawie zaistniała druga z wymienionych w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, tj. przesłanka wynikająca z innych przyczyn. Brak jest bowiem podstaw materialnoprawnych do przeprowadzenia postępowania i jego rozstrzygnięcia.

Końcowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w świetle art. 187 § 1 i art. 264 § 2 Ppsa nie jest on uprawniony do zwracania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. B. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) w zakresie, w jakim Sąd nie skontrolował naruszeń prawa dokonanych przez organ, to jest naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej art. 165a § 1 poprzez jego błędną wykładnię, zgonie z którą pod pojęciem innej przyczyny, z powodu której nie wszczyna się postępowania jest brak przepisu prawa normującego możliwość żądania określonego zachowania organu administracji, podczas gdy wykładnia taka jest oczywiście sprzeczna z brzmieniem samego przepisu i nie wynika również z innych przepisów, w konsekwencji naruszenie

b) art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi, pomimo jej zasadności oraz poprzez zaakceptowanie w toku kontroli sądowej naruszeń dokonanych przez organ,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo istnienia ku temu przesłanek.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Pismem z dnia 19 września 2019 r. skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy dokumentacji dotyczącej unieważnienia nr NIP.

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, mającej skutkować uchybieniem wskazanym w petitum środka odwoławczego regulacjom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle przywołanego przepisu Ordynacji podatkowej, w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania podatkowego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle niniejszej sprawy sporna pozostawała przesłanka "jakichkolwiek innych przyczyn", która zobowiązuje organ do odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie autora środka odwoławczego, pod pojęciem tym należy rozumieć wyłącznie istnienie normy negatywnej, zakazującej wszczynania postępowania w danej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sugerowany przez skarżącą sposób rozumienia art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej nie znajduje uzasadnienia w treści analizowanego unormowania. Trafnie w tym względzie argumentował Sąd pierwszej instancji, że sformułowanie "jakiekolwiek inne przyczyny" należy odnieść przede wszystkim do przypadków, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoją na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Takie znaczenie przedmiotowej przesłanki było wielokrotnie akcentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I FSK 1335/17; z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt I FSK 1722/20; z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3183/21; z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 4420/21 – treść orzeczeń dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania podatkowego (w wyżej przyjętym rozumieniu) zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca domagała się wydania zezwolenia na przesyłanie plików JPK w wersji papierowej (w terminie kwartalnym). Tymczasem art. 82 § 1b Ordynacji podatkowej, regulujący materię związaną ze składaniem plików JPK_VAT, przewidujący obowiązek ich comiesięcznego przekazywania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nie dopuszczał w tym zakresie żadnych odstępstw. Nie było tym samym możliwe prowadzenie postępowania podatkowego mającego za przedmiot udzielenie zgody na składanie tychże plików w inny - niż jednoznacznie przewidziany przez ustawodawcę - sposób. Przepisu, który mógłby stanowić podstawę rozpoznania żądania skarżącej nie wskazał również autor skargi kasacyjnej. Same zaś twierdzenia strony dotyczące braku komputera, łącza internetowego, a także narzędzi komunikacji elektronicznej gwarantujących bezpieczeństwo danych (s. 3 skargi kasacyjnej) pozostawały bez wpływu na ocenę prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania podatkowego w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w konsekwencji podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 Ppsa w związku z art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Za całkowicie chybione należało przy tym uznać powołanie jako naruszonego art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa. Z faktu, że strona nie zgodziła się z oceną prezentowaną w zaskarżonym wyroku nie sposób było wywieść zarzutu niewywiązania się przez Sąd pierwszej instancji z obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zakresie wskazanym w art. 3 powołanej ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.