Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 568/21 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2021 r. nr SKO Gd/2458/21 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 568/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2021 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy.

M. F. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art 3 § 1, art 134 § 1, art 151 i art 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) - w powiązaniu z art 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, art 28 oraz art 30 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 lipca 2021 r. i decyzji Wójta Gminy K. z 30 marca 2021 r., chociaż istniały ku temu podstawy, bowiem zaskarżona skargą decyzja Kolegium została wysłana, skierowana do J. K. zmarłego 17.02.2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta została wysłana, skierowana do zmarłego J. K., wspomniane decyzje wydano z rażącym naruszeniem prawa i decyzje te skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.),

2. naruszenie prawa materialnego art 59 ust 1 oraz art 61 ust 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741) przez błędną ich wykładnię w związku z art 32 ust 2, art 21 ust 1 oraz art 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w powiązaniu z art 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 1, art 134 § 1, art 151 i art 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., polegające na niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że użyty w przepisach art 59 ust 1 i art 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "teren" rozumiany jest jednolicie jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie do jej części oraz że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej nie stanowi reguły i jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo a musi wynikać ze szczegółowych uwarunkowań normatywnych, chociaż prawidłowa wykładnia art 59 ust 1 oraz art 61 ust 1 pkt 2, 3 i 4 ww. ustawy w zgodzie z normami prawnymi wynikającymi z art 32 ust 2, art 21 ust 1 i art 64 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosków, zgodnie z którymi z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, musi obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości oraz że wynikające z Konstytucji RP zakaz dyskryminacji i zasada ochrony własności wskazują, że warunki zabudowy mogą zostać ustalone w drodze decyzji także dla terenu obejmującego określoną część działki ewidencyjnej, że co do zasady, a nie tylko wyjątkowo, dopuszczalne jest objęcie taką decyzją terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i nie musi wynikać to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych ani faktycznych (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),

3. naruszenie prawa materialnego § 3 ust 1 pkt 55 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) oraz art 3 ust 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), dalej: ustawa środowiskowa, przez błędną ich wykładnię - w powiązaniu z art 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 1, art 134 § 1, art 151 i art 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., polegające na wadliwym nieuwzględnieniu przez Sąd - przy dokonywaniu wykładni art 3 ust 1 pktl3 ustawy środowiskowej i § 3 ust 1 pkt 55 lit b) ww. rozporządzenia - interpretacji przepisów prawa opracowanej przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska oraz wadliwym przyjęciu przez Sąd, że powiązanie technologiczne, o którym mowa w art 3 ust 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, dotyczy również przedsięwzięć tego samego rodzaju i wykorzystujących tą samą technologię, choćby planowanych przez różne podmioty prawa, chociaż prawidłowa wykładnia pojęcia "przedsięwzięcie", o którym mowa w art 3 ust 1 pkt 13 ustawy środowiskowej i § 3 ust 1 pkt 55 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uwzględniająca interpretację przepisów prawa opracowaną w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, prowadzi do wniosków, zgodnie z którymi w sytuacji gdy dla jednej działki ewidencyjnej wiele podmiotów występuje w tym samym czasie z wnioskami o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącymi różnych części tej samej działki, to przy kwalifikacji przedsięwzięcia nie należy sumować powierzchni zabudowy wszystkich części działek, a takie przedsięwzięcia nie stanowią przedsięwzięć powiązanych technologicznie i nie kwalifikuje się ich jako jedno przedsięwzięcie (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),

4. naruszenie przepisów postępowania art 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art 3 § 1, art 134 § 1, art 151 p.p.s.a. i art 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. - w powiązaniu z art 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741), art 3 ust 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) i § 3 ust 1 pkt 55 lit b) tiret drugi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnym uznaniu przez Sąd, że z ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, iż wniosek M. F. o ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr ... w P. jest zamierzonym następstwem modyfikacji pierwotnego wniosku B. F., że organy zasadnie przyjęły, iż w niniejszej sprawie miało miejsce działanie polegające na podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja stanowi element większego założenia inwestycyjnego obejmującego całą działkę nr ..., że wnioskowana przez skarżącego inwestycja miała być zrealizowana wspólnie z innymi inwestycjami, że wolą i zamiarem skarżącego było planowanie i realizacja inwestycji na innych częściach tej działki, jak również niezasadne przyjęcie przez Sąd, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art 3 ust 1 pkt 13 ustawy środowiskowej i błędne zastosowanie art 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p., że organy zasadnie przyjęły, iż pomiędzy inwestycją objętą wnioskiem skarżącego oraz inwestycjami na innych częściach nieruchomości istnieje powiązanie technologiczne pozwalające na przyjęcie że tworzą one jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art 3 ust 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, że inwestycja planowana przez skarżącego stanowi składową większego założenia inwestycyjnego obejmującego całą działkę, że organy prawidłowo zaliczyły inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i prawidłowo wezwały skarżącego o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, a brak złożenia przez skarżącego takiej decyzji w świetle art 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. uzasadniał odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy [podstawa kasacyjna z art.174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 lipca 2021 r. i stwierdzenie nieważności w całości decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy K. z 30 marca 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 lipca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy K. z 30 marca 2021 r., zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (w szczególności kosztów wpisu od skargi, wpisu od skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa przez radcę prawnego w postępowaniu kasacyjnym, kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej (pkt 1), w którym zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu m.in. naruszenie art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, art. 28 oraz art. 30 § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że kontrolowane decyzje zostały wysłane do J. K. zmarłego 17 lutego 2021 r., a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do takiej osoby decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a następnie wydać decyzji (por. wyrok NSA z 23 maja 2024 r. II OSK 810/23 i powołane tam orzeczenia NSA).

Jednocześnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają pojęcie "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) od pojęcia "doręczenia decyzji" (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.) pod względem znaczenia i skutków prawnych jakie wywołują. W szczególności przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy. W konsekwencji rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej, a nie doręczenie decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r. II OSK 2338/20 i powołane tam orzeczenia NSA).

Wobec powyższego w niniejszej sprawie należało przyjąć, że decyzje organów obu instancji skierowane zostały do wnioskodawcy, nie zaś do zmarłego w toku postępowania J. K. W konsekwencji wada postępowania związana z brakiem udziału jego następców prawnych mogłaby stanowić określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym kontekście zaznaczyć należy, że według stanowiska wyrażonego wielokrotnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyna wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziały w postępowaniu. Inne zaś podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. m.in. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r. II OSK 322/23, 10 maja 2023 r. II OSK 309/22, 28 kwietnia 2021 II OSK 2152/18).

Nietrafne okazały się także kolejne zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przepisów § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: Rozporządzenie z 10 września 2019 r.) i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa z 3 października 2008 r.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w powiązaniu m.in. z art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) Rozporządzenia z 10 września 2019 r. nie pozwala przyjąć, że w sytuacji, gdy dla jednej działki ewidencyjnej wiele podmiotów występuje w tym samym czasie z wnioskami o decyzję o warunkach zabudowy, dotyczącymi różnych części tej samej działki, to przy kwalifikacji przedsięwzięcia nie należy sumować powierzchni zabudowy wszystkich części działki, a takie przedsięwzięcia nie stanowią przedsięwzięć powiązanych technologicznie i nie kwalifikują się jako jedno przedsięwzięcie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. przez "przedsięwzięcie" rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że wymieniony przepis ustanawia zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Nie jest więc dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części (elementy odrębne konstrukcyjnie lub technologicznie), etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia.

Według tego przepisu za jedno przedsięwzięcie należy uznać kilka przedsięwzięć powiązanych ze sobą technologicznie, przy czym – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki – powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.

Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zasadne było zakwalifikowanie jako jednego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r.) wszystkich czterech inwestycji budowlanych planowanych na częściach działki nr ..., a objętych odrębnymi wnioskami złożonymi przez B. F., E. K.- F., M. F. i K. F..

Mianowicie istotne znaczenie dla takiej oceny miał fakt, iż pierwotnie wniosek B. F. dotyczył warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 35 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz 16 budynków wolnostojących jednorodzinnych dwulokalowych z garażami (łącznie 51 budynków) na działce nr ..., natomiast po sporządzeniu projektu decyzji odmownej ze względu na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doszło do modyfikacji wniosku, a w rezultacie złożenia przez wymienione wyżej osoby czterech odrębnych wniosków dla inwestycji obejmujących określone liczby tożsamych budynków w różnych częściach działki nr ... (łącznie 51 budynków).

Niewątpliwie uprawnione było stwierdzenie, że o powiązaniu technologicznym przedmiotowych inwestycji świadczy ich umiejscowienie na jednej działce gruntowej oraz uzyskanie od gestorów sieci energetycznej i wodno-kanalizacyjnej informacji o wspólnych warunkach przyłączenia do infrastruktury technicznej wszystkich budynków, a nie odrębnie dla poszczególnych inwestycji.

W świetle całokształtu okoliczności przedstawionych przez organy obu instancji słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie miało miejsce działanie polegające na podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji z uwagi na treść § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b Rozporządzenia z 10 września 2019 r., trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że projektowane zagospodarowanie całej działki nr ... o powierzchni 6,6160 ha tworzy jedno przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W takim stanie sprawy uzasadniona była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zasadności orzeczonej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, skoro nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wobec braku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r.

Ponadto Sąd Wojewódzki trafnie wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań prawnych lub faktycznych, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły.

Podkreślić należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie bowiem z dominującym poglądem, co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17, 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20, 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21).

W ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK 743/17). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęte ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2023 r. II OSK 749/22, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20).

Zauważyć również trzeba, że mimo obowiązujących od 3 stycznia 2022 r. zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych, aktualność zachował wskazany wyżej kierunek wykładni omawianych unormowań.

Samo bowiem ujednolicenie nazewnictwa w poszczególnych przepisach przez wprowadzenie pojęcia "front terenu" zamiast "front działki" (zob. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie oznacza zmiany normatywnej w zakresie wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadniczo dla terenu obejmującego całą działkę lub działki ewidencyjne.

Należy zwrócić uwagę, że w dodanym art. 61 ust. 5a, w zdaniu drugim przyjęto, iż: "Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".

Nie bez znaczenia jest też treść rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, zgodnie z którym w pkt 6 wzoru formularza oznaczonym "Teren objęty wnioskiem" określono obowiązek wskazania m.in. identyfikatora działki lub działek ewidencyjnych, a dopiero w pkt 7, odnoszącym się do charakterystyki inwestycji uwzględniono możliwość określenia, czy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne, czy też część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona treść punktów 6 i 7 wzoru formularza wniosku o ustalenie warunków zabudowy nawiązuje do wyrażeń ustawowych, to jest art. 52 ust. 2 pkt 1a-w którym mowa jest o wymogu określenia "granic terenu objętego wnioskiem" oraz art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 stanowiących, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się "linie rozgraniczające teren inwestycji".

W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy.

Zaakcentować również należy, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza co do zasady możliwość lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na konkretnej nieruchomości wskazanej we wniosku, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06, 24 marca 2016 r. II OSK 1837/14, 31 sierpnia 2017 r. II OSK 777/16).

Wielokrotnie w orzecznictwie zwracano uwagę na potrzebę rozważenia, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18, 12 kwietnia 2023 r. II OSK 1181/20).

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uwzględnił prawidłowo powyższe uwarunkowania stwierdzając za organami, że w niniejszej sprawie miało miejsce działanie polegające na podziale jednej inwestycji na kilka odrębnych, zlokalizowanych w częściach jednej działki ewidencyjnej, w celu uniknięcia przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Podkreślić przy tym należy, że w sprawie nie wystąpiły żadne obiektywne przesłanki faktyczne lub prawne, pozwalające na odstąpienie od zasady, zgodnie z którą niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki ewidencyjnej.

Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej nawiązujących do powołanych w niej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczyć należy, że w każdej konkretnej sprawie dokonuje się indywidualnej oceny całokształtu okoliczności pod kątem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki lub działek ewidencyjnych.

Dlatego poszczególne judykaty (w tym powołane w dalszym piśmie procesowym) nie mogą przesądzać o rozstrzygnięciach w innych sprawach, o odmiennych stanach faktycznych.

Zauważyć także trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane w granicach określonych ustawą, a to właśnie omówione wyżej przepisy ustawowe stanowią o wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślenia wymaga to, że w myśl art. 74 ust. 2 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.

Dlatego tak istotnym elementem procedur dotyczących inwestycji budowlanych jest sprawdzanie ich zgodności z wymaganiami ochrony środowiska.

W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw, aby – traktując priorytetowo interes inwestora – organy nie zastosowały tych regulacji, które mają przeciwdziałać próbom obejścia obowiązujących przepisów związanych z ochroną środowiska. Przypomnieć nadto należy, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanowione w ustawie m.in. wtedy, gdy są konieczne dla ochrony środowiska.

W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. w związku z art. 32 ust. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów uzasadniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, wskazująca na zgodność z prawem kontrolowanych decyzji.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

11