Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia C. z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W., Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W., Stowarzyszenia Zwykłego "O." z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 422/22 w sprawie ze skarg Fundacji N. z siedzibą w W., Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "I." z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "F." z siedzibą w W., Stowarzyszenia C. z siedzibą w W., Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." w W., Stowarzyszenia Zwykłego "O." z siedzibą w Ł., Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Z.K. oraz K.K. i D.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 2021 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.73.2018.EO/EU.mk/KM w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 422/22 w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "12 listopada 2021 r." wpisuje prawidłową datę "9 listopada 2021 r."; 2. oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z 6 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 422/22 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skarg Fundacji R. z siedzibą w W., Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "I." z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "F." w W., Stowarzyszenia C. z siedzibą w W., Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." w W., Stowarzyszenia Zwykłego "O." z siedzibą w Ł., Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej O. w W., Z.K. oraz KK. i D.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 2021 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.73.2018.EO/EU/mk/KM w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 9 listopada 2021 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.73.2018.EO/EU/mk/KM, po rozpatrzeniu odwołań stron i podmiotów (wskazanych w tej decyzji) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ lub organ I instancji) z 27 kwietnia 2018 r., nr WOOŚ-II.4200.8.2016.MW.51 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Północny wylot z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku G. na odcinku [...] w W., Etap II – budowa drogi ekspresowej nr [...] na odcinku [...] w W., według wariantu II.1" (dalej: przedsięwzięcie, inwestycja) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ lub organ II instancji), uchylił w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy lub umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w Warszawie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli wymienieni na wstępie skarżący.

W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W postanowieniu z dnia 13 lipca 2022 r. Sąd połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach IV SA/Wa 422/22, IV SA/Wa 423/22, IV SA/Wa 425/22, IV SA/Wa 426/22, IV SA/Wa 427/22, IV SA/Wa 428/22, IV SA/Wa 429/22, IV SA/Wa 430/22, IV SA/Wa 431/22, IV SA/Wa 432/22, IV SA/Wa 433/22, IV SA/Wa 434/22 oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą IV SA/Wa 422/22.

Sąd oddalając skargi wskazał, że w niniejszej sprawie planowana do realizacji inwestycja polegać będzie na budowie dwujezdniowej drogi klasy S po trzy pasy ruchu o łącznej długości ok. 12,9 km biegnącej od miejscowości K. do [...] w W. w wariancie rekomendowanym prze inwestora, tj. w wariancie II.1. Według Sądu I instancji, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania przepisami prawa materialnego, a stan faktyczny ustalony w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy – wbrew twierdzeniom wszystkich skarżących - dawał organom podstawę do określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie GDOŚ nie naruszył w żadnym stopniu zasady dwuinstancyjności, ani art. 136 k.p.a. bowiem przeprowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające i uzupełniające dowody przejawiające się poprzez wzywanie inwestora o m.in.: wyjaśnienia i uzupełnienie raportu nie wykraczało poza ramy tych kwestionowanych przepisów.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie C. z siedzibą w W., reprezentowane przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a konkretnie naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzją organ II instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego w ten sposób, że pozbawił skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji oraz przeprowadził postępowanie dowodowe za organ I instancji;

2) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 139 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzją organ II instancji naruszył wskazany przepis postępowania administracyjnego orzekając na niekorzyść skarżącego w ten sposób, że uchylił pkt 1.2.56 decyzji organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji w zakresie zapewnienia odtworzenia likwidowanych ujęć wód podziemnych o wydajności i warunkach dostępności odpowiadających likwidowanym ujęciom;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 i pkt 3 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzją organ II instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego uznając, że był uprawniony do łącznego zastosowania wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy organ uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia wyłącznie na jednej z tych podstaw;

- a także przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

4) art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa OOŚ) w związku z art. 135 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.) poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni wskazanych przepisów i przyjęcie, że w stosunku do planowanego przedsięwzięcia będącego trasą komunikacyjną, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie występuje obowiązek orzeczenia przez organ w zakresie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, podczas gdy w tej sprawie wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki utworzenia takiego obszaru albowiem z przeprowadzonej oceny wynika, że zostaną dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem planowanego przedsięwzięcia, nawet przy zastosowaniu proponowanych zabezpieczeń;

5) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.) w związku z art. 82 ust. 2 u.u.i.ś. przez ich błędną interpretację w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia ma obszar Natura 2000 [...] nie prowadzi do znaczących negatywnych oddziaływań dla przedmiotów i celów ochrony w ramach tego obszaru, podczas gdy przeprowadzona w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej ocena nie spełnia regulacji skuteczności i efektu tej oceny zawartych w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy 92/43/EWG Rady z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z dnia 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.) oraz w art. 4 ust. 4 zd. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa;

6) art. 6 ust. 2 p.o.ś. przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji orzeczenie o przełożeniu ważnych elementów postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko na etap uzyskiwania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy na tym etapie nie będzie możliwe przeprowadzenie m.in. wariantowania lokalizacji przedsięwzięcia,

7) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, podczas gdy w stanie prawnym i faktycznym sprawy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu w całości z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska rozstrzygnięcia nieznanego ustawie, ponieważ w decyzji orzekł jednocześnie o jej zmianie, utrzymaniu w mocy oraz uchyleniu i umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.

W piśmie z 10 listopada 2022 r. Stowarzyszenie C. z siedzibą w W. sprostowało oczywistą omyłkę zarzutu w punkcie 4) przez pominięcie spójnika "nie". Zarzut winien brzmieć: 4) art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa OOŚ) w związku z art. 135 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: POŚ) przez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni wskazanych przepisów i przyjęcie, że do planowanego przedsięwzięcia będącego trasą komunikacyjną, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie występuje obowiązek orzeczenia w zakresie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, podczas gdy w tej sprawie wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki utworzenia takiego obszaru albowiem z przeprowadzonej oceny wynika, że nie zostaną dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem planowanego przedsięwzięcia, nawet przy zastosowaniu proponowanych zabezpieczeń.

W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa F., reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 174, art. 175 § 1, art. 176 i 177 § 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 1 oraz z art. 15 § 1 pkt 1) p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., oparto na:

1. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 oraz art. 136 § 1 i 2 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że decyzja GDOŚ nie została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy znaczne uzupełnienia i istotne zmiany w raporcie dokonane były przez wnioskodawcę już na etapie postępowania przed organem II instancji, co w sposób prowadzący do kwalifikowanej wady nieważności naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a ponadto,

2. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 30, art. 33 ust. 1 i art. 37 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit a) u.u.i.ś. i art. 10 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe działań orzekających organów administracji polegających na braku wyraźnego rozróżnienia uwag i wniosków zgłaszanych w postępowaniu jako pochodzących od społeczeństwa od stanowisk zgłaszanych przez strony postępowania, co prowadziło do nieuzasadnionego skumulowania dwóch instytucji (1) udziału społeczeństwa w postępowaniu wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz (2) czynnego udziału stron;

3. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 33 ust. 1, art. 36 i art. 37 i u.u.i.ś. przez oddalenie skarg na decyzję GDOŚ i uznanie za prawidłowe działań organów polegających de facto na nieprzeprowadzeniu właściwego "postępowania z społeczeństwa", w tym w szczególności nieprowadzeniu konsultacji społecznych pomimo powstania wyraźnego sprzeciwu społecznego w odniesieniu przedsięwzięcia;

4. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 pkt 1 u.u.i.ś. oraz art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe działań orzekających organów polegających na rozpoznaniu wniosków i uwag stron składanych w toku postępowania podczas gdy te działania organu były jedynie iluzoryczne i de facto stanowiły zaniechanie merytorycznego rozpoznania wniosków i uwag składanych wtoku postępowania przez przedstawicieli społeczeństwa;

5. naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. oraz art. 7 i 77 k.p.a. przez uznanie za prawidłowe przeprowadzenie przez organy oceny raportu pomimo, że organy zaniechały krytycznego zweryfikowania raportu i przyjęły jego ustalenia za własne;

6. naruszenie art. 151 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nieprawidłowe oddalenie skargi na decyzję GDOŚ, pomimo że organy obu instancji przyjęły ogólnikowo, w sposób niekompletny i pozorny opis wariantów wskazanych w raporcie oraz uznały przedstawione przez wnioskodawcę warianty za warianty alternatywne;

7. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3b, u.u.i.ś. oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nieprawidłowe oddalenie skargi na decyzję GDOŚ, pomimo że organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób należyty oceny raportu pod kątem wpływu realizacji przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem innych przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim oddziaływania te prowadzą do skumulowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

8. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. oraz z art. 77 k.p.a. przez oddalenie skarg na decyzję GDOŚ i uznanie, że raport zawiera prawidłową i pełną informację o metodologii badań hałasu i emisji;

9. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2) u.u.i.ś. przez oddalenie skargi na decyzję GDOŚ, w której nie wskazano właściwego uzasadnienia wyboru realizacji przedsięwzięcia według wariantu II.1;

10. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. przez uznanie za prawidłowe zaniechania wskazania przez organy wariantu innego niż proponowany przez wnioskodawcę;

11. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 u.o.p. i art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. przez oddalenie skargi na decyzję GDOŚ, pomimo że dopuszcza ona do realizacji przedsięwzięcie, które będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000;

12. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 112 oraz art. 6 p.o.ś. poprzez oddalenie skargi na decyzję GDOŚ zatwierdzającą realizację przedsięwzięcia, które już na etapie założeń przekracza normy hałasu;

13. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 85 oraz art. 6 p.o.ś. poprzez oddalenie skargi na decyzję GDOŚ wydaną dla przedsięwzięcia, które przekracza już na etapie założeń normy emisji zanieczyszczeń powietrza;

14. naruszenie art. 151 w zw. art. 84 § 1 poprzez uznanie za prawidłowe niedopuszczenie przez GDOŚ dowodu z opinii akustyka oraz opinii specjalisty ds. oceny zanieczyszczeń powietrza w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia, w tym przekroczeń norm hałasu i pyłów, na osiedla mieszkaniowe położone wzdłuż ulicy [...] w wariancie II.1 oraz przy zastosowaniu innych rozwiązań, tj. wydłużenia tunelu, wprowadzenia tunelowych ekranów akustycznych lub zastosowaniu mechanizmu wyrzutu spalin sukcesywnie przez kominki z filtrami w miejscu wyrzutni, na wylotach tunelu, co doprowadziło do bezkrytycznego przyjęcia nieprawidłowych i niepełnych wniosków płynących z raportu;

15. naruszenie art. 68 ust. 4 i art. 86 Konstytucji RP w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez wydanie wyroku oddalającego skargi na decyzję GDOŚ dla przedsięwzięcia, którego realizacja wiąże się z degradacją środowiska, która to degradacja będzie miała ewidentny negatywny wpływ na zdrowie ludzi;

16. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.u.i.ś. poprzez uznanie za prawidłowe nałożenie przez organy na wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisku co znalazło swój wyraz, podczas gdy właściwym rozstrzygnięciem wobec nierozpoznawalnej skali m.in. akustycznych emisyjnych byłoby uchylenie decyzji GDOŚ i poprzedzającej ją decyzji RDOŚ;

17. naruszenie art. 151 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi decyzji GDOŚ, w której naruszono zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania strony do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez bezzasadne przyjęcie wniosków raportu i jego uzupełnień, jako wniosków własnych GDOŚ, z pominięciem ich samodzielnej analizy i tym samym zaniechaniu wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co spowodowało, że nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i prawnego będącego istotą postępowania;

18. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skarg na decyzję GDOŚ, która została wydana z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów w związku z dokonywaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co przejawia się w negowaniu argumentów zgłaszanych licznie przez strony i społeczeństwo, z jednoczesną bezkrytyczną akceptacją wniosków raportu;

19. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie w sytuacji, gdy WSA winien dostrzec naruszenia podniesionych przez skarżącą przepisów prawa, a dalej winien był wyeliminować z obrotu prawnego decyzję GDOŚ i poprzedzającą ją decyzję RDOŚ, czego nie zrobił błędnie uznając, że obie decyzje są prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o:

a. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji GDOŚ oraz poprzedzającej ją decyzji w całości,

b. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a ponadto o:

c. zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.

Stowarzyszenie Z. z siedzibą w W., reprezentowane przez r.pr., zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.

- naruszenie prawa materialnego - a to art. 33 ustawy o ochronie przyrody (u.o.p.) w zw. z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. 1992. 206. 7. ze zm.), przez brak oceny potencjalnego naruszenia art. 33 u.o.p. w kontekście istotności oddziaływania trasy na środowisko obszaru Natura 2000, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stowarzyszenie wniosło o: uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości; zasądzenie zwrotu kosztów w przypadku uznania za zasadną według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło, aby nie obciążać Stowarzyszenia kosztami procesowymi stron, z tego względu, że organizacja działa w interesie publicznym, na rzecz ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi, a obciążenie Stowarzyszenia kosztami procesowymi przyczyniłoby się do paraliżu statutowej działalności skierowanej "pro publico bono". Jednocześnie na podstawie art. 176 p.p.s.a, Stowarzyszenie złożyło wniosek o rozpatrzenie niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.

Stowarzyszenie Zwykłe "O.", reprezentowane przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247), przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany przez wnioskodawcę, podczas gdy wariantem korzystnym dla środowiska jest wariant I. a nie wariant II. gdyż przy wyborze wariantu najważniejsze znaczenie ma aspekt środowiskowy, a ten wyraźnie przemawiał za wyborem wariantu I;

2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 54 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów procesu według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne nie są zasadne. Wszystkie zarzuty przedstawione w skargach kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie oraz w ich uzasadnieniach nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji.

Nie jest zasadna skarga kasacyjna wniesiona przez Stowarzyszenie C. z siedzibą w W..

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1),2),3) petitum tej skargi kasacyjnej. Odnosząc się łącznie do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W toku postępowania przed organami administracji nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Skarżące Stowarzyszenie nie zostało pozbawione prawa do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ II instancji nie przeprowadził postępowanie dowodowego za organ I instancji. Wyjaśnić należy, że na etapie postępowania odwoławczego doprecyzowane zostały jedynie kwestie badane wyczerpująco przez organ I instancji, takie jak emisja do powietrza czy też emisja hałasu do środowiska. W konsekwencji zakres postępowania wyjaśniającego podjętego przez organ II instancji, jak również zakres zmian wprowadzonych w decyzji RDOŚ w Warszawie nie doprowadził do naruszenia art. 136 k.p.a. ani zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Zaskarżona decyzja nie narusza art. 139 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną opowiada się za poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, że z chwilą wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zaczyna obowiązywać norma indywidualna w kształcie ustalonym przez organ I instancji. Skutek taki całkowicie wyklucza tu możliwość naruszenia zakazu reformationis in peius (zob. Tadeusz Kiełkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r., II SA/Kr 2674/00. Teza nr 4, PiP 2002 nr 10, s. 113 oraz wyrok NSA z 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1845/14).

W orzecznictwie wyrażono pogląd, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może być ze swej istoty dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy - art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 318/13 oraz powołane tam orzecznictwo dotyczące naruszenia art. 139 k.p.a.) Zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a., wydając zaskarżoną decyzję, nie może zostać uznany za trafny.

W zarzucie przedstawionym w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej Stowarzyszenia C. z siedzibą w W. powołano art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stroną w rozumieniu tego przepisu jest jednak tylko strona w ścisłym tego słowa znaczeniu, posiadająca w sprawie legitymację materialną, opartą na własnym interesie prawym – ilekroć ona wniesie odwołanie, tylekroć, co do zasady, organ odwoławczy nie może pogorszyć jej sytuacji prawnej, przy czym chodzi o sytuację w sferze prawa materialnego. Zakaz reformationis in peius nie działa natomiast w przypadku uruchomienia toku instancji wyłącznie przez podmiot lub podmioty mające legitymację formalną. "Wniesienie odwołania przez organizację społeczną – nawet »na korzyść« strony – może spowodować wydanie orzeczenia na jej »niekorzyść«" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1569/12; por. też wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 357/13; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 272/13; wyrok NSA z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt III OSK 229/23).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 i pkt 3 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżoną decyzją organ II instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego uznając, że był uprawniony do łącznego zastosowania tych przepisów k.p.a., podczas gdy organ uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia wyłącznie na jednej z tych podstaw.

Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, w podstawie prawnej zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji GDOŚ z 9 listopada 2021 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.73.2018.EO/EU/mk/KM wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W podstawie prawnej tej decyzji nie powołano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. występuje w podstawie prawnej decyzji GDOŚ z 4 listopada 2021 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.73.2018.EO/EU.mk.KB.4 wydanej w związku z odwołaniem Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w W. z 25 maja 2018 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 27 kwietnia 2018 r., znak: WOOŚ-II.4200.8.2016.MW.51 o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". W uzasadnieniu tej decyzji GDOŚ stwierdził, że "brak tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia lub bezpośrednio graniczących z terenem jego realizacji, przy braku wykazania innego interesu prawnego realizowanego w postępowaniu, prowadzi do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a tym samym uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2018 r. Brak legitymacji procesowej uprawniającej do wniesienia środka zaskarżenia po stronie osób, które środki takie wniosły, w konsekwencji skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 105 Kpa, w stosunku do wniesionych przez te osoby odwołań".

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie do Sądu I instancji zaskarżono decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 2021 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.73.2018.EO/EU/mk/KM w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie nie zaskarżono do Sądu I instancji decyzji GDOŚ z 4 listopada 2021 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.73.2018.EO/EU.mk.KB.4 wydanej w związku z odwołaniem Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w W. z 25 maja 2018 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 27 kwietnia 2018 r., znak: WOOŚ-II.4200.8.2016.MW.51 o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...]".

W orzecznictwie wskazuje się, że "Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Koncentrując uwagę na drugim wskazanym w tym przepisie wariancie rozstrzygnięcia, które zapadło w niniejszej sprawie, do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie to okazało się nietrafne, a samo postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie powinno być kontynuowane. Jak wskazano w doktrynie, z redakcji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wynikać, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję ma jednocześnie obowiązek umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem postępowanie podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy zachodzą przewidziane w k.p.a. przesłanki do umorzenia (Z. Janowicz, k.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 326)." (zob. wyrok NSA z 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3299/19).

W orzecznictwie wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "Nie może jednak budzić wątpliwości, że ta część sprawy administracyjnej, jeżeli da się ze względu na swój charakter wyodrębnić jako samodzielny fragment przedmiotu orzekania, podlega tym samym zasadom, które zostały wiążąco określone w art. 138 k.p.a. To znaczy, że organ odwoławczy, uchylając decyzje organu I instancji w części i w tym zakresie orzekając ponownie merytorycznie, jest uprawniony w pozostałej części do wydania również rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc utrzymania decyzji organu I instancji w mocy. Zasadnicze znaczenie przypisać należy wyłącznie temu, by rozstrzygnięcie organu odwoławczego prowadziło do pełnej kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, co powinno co do zasady wykluczać sytuację prowadzącą do tego, że organ odwoławczy uchyli decyzję organu I instancji w części i orzeknie w tym zakresie ponownie, nie wskazując jednak jakim rozstrzygnięciem należy objąć pozostałą nieuchyloną część decyzji". (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 986/15).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 82 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ: w przypadku, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, stwierdza konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 12 u.u.i.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, oraz określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; nie dotyczy to przedsięwzięć polegających na budowie lub przebudowie drogi oraz przedsięwzięć polegających na budowie lub przebudowie linii kolejowej lub lotniska użytku publicznego. W treści powołanego wyżej przepisu 66 ust. 1 pkt 12 u.u.i.ś. ustawodawca wskazał, że nie dotyczy on przedsięwzięć polegających na budowie lub przebudowie drogi, a omawiane przedsięwzięcie niewątpliwie takie stanowi. Ponadto wskazany przepis odsyła do art. 135 ustawy p.o.ś., gdzie w ust. 5 wskazano, że jeżeli obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wynika z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie lub przebudowie drogi (...) obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się na podstawie analizy porealizacyjnej. Powyższy przepis wprost wskazuje, że podjęcie decyzji o konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania następuje dopiero na podstawie wyników analizy porealizacyjnej. Wobec powyższego na ówczesnym etapie stwierdzenie obowiązku utworzenia takiego obszaru wykraczało poza zakres niniejszego postępowania oraz byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami.

Obszar ograniczonego użytkowania jest instytucją prawną wykorzystywaną w ochronie środowiska przed zanieczyszczeniem. Podstawowym obowiązkiem podmiotu powodującego emisję z powodu eksploatacji instalacji jest niedopuszczenie do naruszenia standardów imisyjnych (standardów jakości środowiska) poza terenem, do którego ma tytuł prawny (zob. art. 144 ust. 2 p.o.ś.). Legalną możliwość odstępstwa od tego zakazu stwarza utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.) w zw. z art. 82 ust. 2 u.u.i.ś. w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia ma obszar Natura 2000 [...] nie prowadzi do znaczących negatywnych oddziaływań dla przedmiotów i celów ochrony w ramach tego obszaru. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, którymi w przedmiotowej sprawie są obszary: [...]. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy 92/43/EWG Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.) oraz art. 4 ust. 4 zd. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Przeprowadzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko inwentaryzacja przyrodnicza nie potwierdziła występowania siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. UE. L z 1992 r. nr 206 ze zm., dalej dyrektywa siedliskowa).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa. W myśl art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, Państwo Członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących Państwo Członkowskie informuje Komisję.

Zgodnie z art. 4 ust. 4 zd. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (wersja ujednolicona) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 20, str. 7 z późn. zm., dalej: dyrektywa ptasia), państwa członkowskie dążą również do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza tymi obszarami ochrony.

W skardze kasacyjnej nie wykazano w sposób skuteczny na czym polegało w okolicznościach tej sprawy naruszenie art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej oraz art. 4 ust. 4 zd. 2 dyrektywy ptasiej. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, tj. obszar [...] i obszar [...].

Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p., wyjaśnić należy, że GDOŚ na str. 92-93 zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że planowana trasa w wariancie inwestycyjnym II.1 pozostaje w kolizji z obszarem [...] w km od 13+200 do 13+460. Jednakże w miejscu przecięcia występuje jedynie młodnik wykształcający się na gruntach porolnych i nie występują siedliska przyrodnicze wymienione w załączniku I dyrektywy Siedliskowej. Ponadto, w wyniku inwentaryzacji stwierdzono jedno miejsce żerowania derkacza Crex crex w km 13+375, w odległości około 140 m od przyszłej inwestycji. Dokładna penetracja terenu nie wykazała gniazdowania tego gatunku w obszarze objętym opracowaniem; nie nastąpi też zniszczenie siedliska żerowania tego gatunku (w pasie zajętości terenu nie ma charakterystycznych dla tego gatunku łąk kośnych). W celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania na derkacza Crex crex, w warunku określonym w pkt 1.2.28 decyzji z dnia 27 kwietnia 2018 r. (zreformowanego w pkt 15 decyzji organu II instancji) zobligowano inwestora do prowadzenia prac na odcinku w km od 13+200 do 13+900 jedynie w godzinach 6.00-18.00. Ponadto, zgodnie z warunkiem określonym w pkt 1.3.17 decyzji z 27 kwietnia 2018 r. (zreformowanego w pkt 33 decyzji organu II instancji) na odcinkach trasy w km od 13+100 do 13+599 (strona prawa) i km od 12+850 do 13+500 (strona lewa), zamontowane zostaną pochłaniające ekrany akustyczne, które zapobiegną obniżeniu pułapu przelatywania derkacza Crex crex nad drogą ekspresową.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie i orzeczenie o przełożeniu ważnych elementów postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko na etap uzyskiwania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, że w niniejszej sprawie były podstawy do stosowania zasady przezorności. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 p.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

W skardze kasacyjnej nie wykazano, że działalność polegającą na realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]" należy rozumieć jako działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Z art. 6 ust. 2 p.o.ś. wynika, że nie każdy ma obowiązek, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Obowiązek ten dotyczy tylko tego kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Jednocześnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 86 Konstytucji, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Zaimek każdy występujący w treści art. 86 Konstytucji, odnosi się do wszystkich bez wyjątku i że nie istnieje osoba, rzecz, sytuacja, których nie dotyczy obowiązek dbałości o stan środowiska i ponoszenia odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.

Obowiązek podjęcia wszelkich możliwych środków zapobiegawczych jest wyraźnie sformułowany w art. 6 ust. 2 p.o.ś. W konsekwencji zasada przezorności jest adresowana nie do każdego, lecz tylko do tego kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Przepisy prawa nie określają katalogu rodzajów działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Słowo "wszelkie" należy odnosić do podjęcia konkretnego rodzaju działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Wszelkie możliwe środki zapobiegawcze o jakich mowa w art. 6 ust. 2 p.o.ś. zgodnie z zasadą przezorności muszą być ukierunkowane na długookresowe przewidywanie następstw negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, mogących pojawić się w przyszłości. Należy oczekiwać od podejmującego działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, że będzie on prawidłowo oceniał ryzyko możliwości wystąpienia ryzyka negatywnego oddziaływanie na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności dotyczy sytuacji niepewnych związanych z prowadzeniem działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane.

Przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na realizacji [...] nie należy do rodzajów działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lub c, p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z wszystkimi tego konsekwencjami. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia oraz w jej uzasadnieniu nie przedstawiono adekwatnej argumentacji dotyczącej wykazania, dlaczego naruszenie powołanych wyżej przepisów ma charakter rażący.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia ponownie należy wskazać, że w podstawie prawnej decyzji GDOŚ z 9 listopada 2021 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.73.2018.EO/EU/mk/KM wskazano treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W podstawie prawnej tej decyzji nie powołano art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. występuje w podstawie prawnej decyzji GDOŚ z 4 listopada 2021 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZIL.420.73.2018.EO/EU.mk.KB.4 wydanej w związku z odwołaniem Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w W. z 25 maja 2018 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 27 kwietnia 2018 r., znak: WOOŚ-II.4200.8.2016.MW.51 o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". W uzasadnieniu tej decyzji GDOŚ stwierdził, że "brak tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia lub bezpośrednio graniczących z terenem jego realizacji, przy braku wykazania innego interesu prawnego realizowanego w postępowaniu, prowadzi do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a tym samym uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2018 r. Brak legitymacji procesowej uprawniającej do wniesienia środka zaskarżenia po stronie osób, które środki takie wniosły, w konsekwencji skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 105 Kpa, w stosunku do wniesionych przez te osoby odwołań". Według NSA, "Jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Koncentrując uwagę na drugim wskazanym w tym przepisie wariancie rozstrzygnięcia, które zapadło w niniejszej sprawie, do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie to okazało się nietrafne, a samo postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie powinno być kontynuowane. Jak wskazano w doktrynie, z redakcji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wynikać, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję ma jednocześnie obowiązek umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem postępowanie podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy zachodzą przewidziane w k.p.a. przesłanki do umorzenia (Z. Janowicz, k.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 326)" (zob. wyrok NSA z 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3299/19).

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Stowarzyszenia C. z siedzibą w W., okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Nie jest zasadna skarga kasacyjna wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową F. z siedzibą w W. Nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie zarzuty przedstawione w pkt III. petitum skargi kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych ujętych w art. 174 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych przedstawionych w skardze kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej F. z siedzibą w W., ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zwrócić należy uwagę, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1/20). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Wyjaśnić należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie i przyznając priorytet zarzutom mającym oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dostrzec należy, że ustawodawca - o czym już była wyżej mowa - wskazał, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uznany za skuteczny o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem ani w poszczególnych zarzutach przedstawionych w pkt III. petitum skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej F. ani w uzasadnieniu nie wykazano, że skarżący kasacyjnie dowiódł spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt III. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wszystkich tych wymagań opisanych wyżej nie spełniają zarzuty przedstawione w pkt III. petitum skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej F. dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23).

Treść zarzutów przedstawionych w pkt III. petitum skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej, dotyczących naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Z analizy treści zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawionych w pkt III. petitum skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej F. wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny istotnych elementów stanu faktycznego sprawy realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]". W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23). Dlatego również z tego powodu zarzuty przedstawione w pkt III. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się w niniejszej sprawie nieskuteczne.

Zarzuty skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej F. w W. zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się w istocie do kwestionowania treści złożonego w tej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Przypomnieć należy, że ustawa środowiskowa, czyli ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś) stanowi transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz.UE.L 26 z 28.01.2012, str. 1, dalej: dyrektywa 2011/92/UE), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z 16 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz.UE.L 124 z 25.04.2014, str. 1). Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie przedmiotem przedsięwzięcia jest "[...]".

Ocena ta obejmowała weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - powinni posiadać wiedzę specjalistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1514/21). Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia.

Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13). Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności.

W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1418/22).

Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia, tak jak to czyni Wspólnota Mieszkaniowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 10, podnosząc, że przedłożony przez wnioskodawcę na etapie postępowania toczącego się przed RDOŚ raport warunków tych nie spełniał.

Na str. 10 skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa podnosi, że uzupełniane na wezwanie GDOŚ braki raportu należało ocenić jako znaczące, co potwierdził zresztą swym działaniem sam GDOŚ kilkukrotnie wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia raportu już na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy w niniejszej sprawie w ramach postępowania odwoławczego dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, raportu, uzupełnień raportu oraz treści decyzji RDOŚ z 27 kwietnia 2018 r., nr WOOŚ-II.4200.8.2016.MW.51 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W toku postępowania odwoławczego, GDOŚ rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych, wnikliwie badając poprawność postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. GDOŚ, po weryfikacji akt sprawy, uznał za konieczne wezwanie inwestora do przedłożenia wyjaśnień merytorycznych dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Na podstawie weryfikacji zebranych w sprawie dokumentów, uzyskanych przez RDOŚ w Warszawie, stanowisk właściwych organów oraz przedłożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień, GDOŚ, a następnie Sąd I instancji mieli podstawy, aby stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a planowane przedsięwzięcie przy zachowaniu wymogów zreformowanych w decyzji GDOŚ nie będzie powodować negatywnego oddziaływania dla terenów sąsiednich, nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego ani nie będzie miało negatywnego wpływu na warunki życia i zdrowia ludzi.

Wyjaśnić należy, że dokumentacja niniejszej sprawy została skutecznie uzupełniona w wyniku wezwań organu. Analiza uzupełnień wykazała, że dokumentacja została zgromadzona w stopniu wystarczającym do pełnego i prawidłowego rozpatrzenia sprawy. GDOŚ, na podstawie weryfikacji zebranych w sprawie dokumentów, stanowisk właściwych organów oraz przedłożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień, stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, planowane przedsięwzięcie przy zachowaniu wymogów zreformowanych w decyzji GDOŚ z 9 listopada 2021 r. nie będzie powodować negatywnego oddziaływania dla terenów sąsiednich, nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska przyrodniczego ani nie będzie miała negatywnego wpływu na warunki życia i zdrowia ludzi.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej oraz jej uzasadnienia wskazać należy, że nie można więc stwierdzić by w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3b, pkt 5 u.u.i.ś. W toku postępowania dotrzymano zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – podjęto, skutecznie, wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i jest zgodny z wymogami wynikającymi z art. 66 ust. 1 u.u.i.ś., co umożliwiło jego szczegółowe rozpatrzenie i dokonanie oceny oddziaływania na środowisko na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w myśl art. 62 ust. 1 u.u.i.ś.

Planowana budowa [...] nie będzie mieć znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 i inne obszarowe formy ochrony przyrody, których celem jest m.in. utrzymywanie różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, w raporcie w sposób wyczerpujący uzasadniono wybór wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. O racjonalności wariantu przedsięwzięcia przewidzianego do realizacji przemawia możliwość jego wykonania w kształcie, który odpowiada funkcji, jaką ma pełnić [...].

Wariantowość rozwiązań przedstawionych w raporcie dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma charakteru pozornego. Uwzględniając treść art. 5 p.o.ś. regulującego zasadę kompleksowości (komplementarności) nie występują przeciwskazania do realizacji przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie II.1. W celu wyboru wariantu najbardziej optymalnego analizie wielokryterialnej poddano wariant II.1- rekomendowany przez inwestora (zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji środowiskowej) oraz wariant I.1 i IIB.1. W analizie wielokryterialnej wariantów realizacji przedsięwzięcia wykorzystano wskaźniki charakteryzujące oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko. W celu uchwycenia większego znaczenia części przyjętych wskaźników środowiskowych posłużono się systemem wag. W przedmiotowej analizie uwzględniono następujące kryteria oraz ich wagi: kryteria społeczno-środowiskowe; kryteria środowiskowo-techniczne. Wyniki przeprowadzonej analizy wielokryterialnej przedstawione w tabeli na str. 78-79 decyzji GDOŚ potwierdziły, że wybór do realizacji wariantu II.1 jest prawidłowy. Z przeprowadzonej analizy wielokryterialnej jednoznacznie wynika, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany przez wnioskodawcę. Wariant rekomendowany przez inwestora II.1 oraz racjonalny wariant alternatywny IIB.1 nie generują tych samych oddziaływań na środowisko. W dokumentacji środowiskowej przedstawiono i omówiono wszystkie warianty przedsięwzięcia z taką samą dokładnością. Autorzy raportu uzasadnili wybór wariantu rekomendowanego przez inwestora. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 66 ust. 2 u.u.i.ś.

Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej, wady postępowania przed organem I instancji próbował konwalidować GDOŚ, ale działania te z uwagi na skalę i zakres uzupełnień raportu naruszały zasadę dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej (str. 12 skargi kasacyjnej), Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że podniesiony przez stronę skarżącą zarzut braku właściwej analizy raportu przez RDOŚ i GDOŚ jest niezasadny. Według skarżącej kasacyjnie Wspólnoty Mieszkaniowej, istotną wadą raportu jest nierzetelna realizacja obowiązku wariantowania przedsięwzięcia. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wspólnoty, warianty oznaczone dodatkową cyfrą 1 różnią się od wariantów głównych jedynie rodzajem powierzchni, co w opinii skarżącej nie różnicuje ich na tyle, aby uznać je za warianty alternatywne. Przyjęcie ogólnikowego, niekompletnego i pozornego opisu wariantów wskazanych w raporcie oraz uznaniu przedstawionych przez inwestora wariantów jako wariantów alternatywnych wyklucza prawidłową i pogłębioną ocenę (str. 13 skargi kasacyjnej). Skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA zarzuca, że zaproponowane warianty różnią się przebiegiem - co jest niedopuszczalnym rodzajem wariantowania (str. 13 skargi kasacyjnej). Należy wyjaśnić, że w wyroku NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13 na który powołuje się skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa sformułowano tezę, że "W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wszystkie warianty muszą się mieścić – w zakresie jej lokalizacji – w granicach jednego korytarza, od którego możliwie są jedynie niewielkie odchylenia w poszczególnych wariantach, podyktowane w szczególności potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych poprzez ich ominięcie i pozostawieniem poza liniami wyznaczającymi zasięg inwestycji". Przedmiotem przedsięwzięcia, którego dotyczył wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13 była "[...]".

Przedsięwzięcie, którego dotyczył wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13 różni się w sposób istotny od przedsięwzięcia będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że obejmuje ono "[...]".

Słuszna teza wyrażona w wyroku NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13 nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczyła innego przedsięwzięcia, w szczególności pod względem jego lokalizacji ([...], a nie budowa i przebudowa głównego szkieletowego układu drogowego miasta).

Budowa [...] jest nowym przedsięwzięciem polegającym na tworzenie nowego fragmentu drogi ekspresowej od podstaw, na nowym terenie, podczas gdy budowa i przebudowa głównego szkieletu miasta (istniejące drogi) dotyczy zmian w istniejącej infrastrukturze drogowej (nowej lub rozbudowanej) tworzącej nową substancję drogową, a przebudowa głównego szkieletowego układu drogowego miasta modyfikuje parametry (np. szerokość, geometrie, sieci podziemne) istniejącej drogi, nie zmieniając jej fizycznych wymiarów w zasadniczych jej parametrach. Różnica tkwi w punkcie wyjścia realizacji tych dwóch przedsięwzięć: budowa oznacza brak lub szczątkową istniejącą drogę, a przebudowa zakłada istnienie obiektu budowlanego, który się zmienia w zakresie jego podstawowych parametrów.

Skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa na str. 14 skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji nie dostrzega, że lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie osiedli mieszkaniowych oraz terenów rekreacyjnych i usługowych, z których korzystają mieszkańcy.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że dopuszczalność przedmiotowego przedsięwzięcia została potwierdzona w treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w toku przeprowadzonego postępowania przez RDOŚ i GDOŚ. Wynika z niego, że zostaną zachowane standardy jakości środowiska, które zweryfikowane zostały na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na podstawie przedmiotowego raportu, orzekające w sprawie organy analizowały trzy warianty lokalizacyjne tego przedsięwzięcia, tj. wariant I.1, II.1, oraz IIB.l. Prawidłowy opis wariantów, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, powinien zawierać warianty, które są racjonalne, czyli możliwe do zrealizowania oraz alternatywne wobec siebie, czyli różniące się między sobą. Warianty te dopiero w analizie wielokryterialnej ocenia się pod kątem ich oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Cechą różniącą warianty drogi może być odmienność ich przebiegu na poszczególnych odcinkach.

Odnosząc się dalej do skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej należy stwierdzić, że Sąd I instancji miał podstawy do uznania, że organ odwoławczy, na podstawie weryfikacji zebranych w sprawie dokumentów, uzyskanych przez RDOŚ w Warszawie, stanowisk właściwych organów oraz przedłożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień prawidłowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, a to art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez niezasadnie oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 7, 77 i 80, 107 § 3 k.p.a., jak i prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 81 ust. 1, u.u.i.ś. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Wszystkie poruszone w skardze kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej zagadnienia były przedmiotem oceny dokonanej przez organy administracji. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie podziela tych wniosków nie stanowi podstawy do skutecznego postawienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej F. z siedzibą w W. okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Nie jest zasadna skarga kasacyjna Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Inwestor był trzykrotnie wzywany do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Spełnione został wymagania wynikające z treści art. 7 k.p.a. Nie doszło do naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. Ma rację Sąd I instancji, że organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego, co umożliwiło dokonanie oceny dowodów, wymaganej zgodnie z art. 80 k.p.a. czego konsekwencją tych działań była modyfikacja części decyzji organu I instancji.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, w analizowanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego - art. 33 ustawy o ochronie przyrody (u.o.p.) w zw. z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. 1992. 206. 7. ze zm.), przez brak oceny potencjalnego naruszenia art. 33 u.o.p. w kontekście istotności oddziaływania trasy na środowisko obszaru Natura 2000, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Wszystkich tych wymagań opisanych wyżej nie spełnia zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. dotyczący naruszenia prawa materialnego.

Wskazać należy, że art. 33 u.o.p. składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej dotyczącej zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000. W świetle treści art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jest to niezwykle istotna kwestia, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wskazało ogólnie na naruszenie art. 33 u.o.p., który składa się z trzech jednostek redakcyjnych. Nie jest dopuszczalne pakietowe formułowanie zarzutu w odniesieniu do przepisów prawa o rozbudowanej i zróżnicowanej treści normatywnej, jaką posiada art. 33 u.o.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie przedstawiło adekwatnej do treści art. 33 u.o.p. argumentacji odnoszącej się do tak sformułowanego zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zarzucono błędnej wykładni art. 33 u.o.p. albo niewłaściwego zastosowania art. 33 u.o.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nadal powołano się na art. 33 u.o.p. oraz dodatkowo na art. 34 u.o.p., który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia z dużym prawdopodobieństwem należało uznać, że budowa i eksploatacja trasy w tym spornym wariancie może mieć znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 ([...]), a więc sprawa musiałaby się oprzeć o art. 33 i 34 ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia prawa materialnego przedstawionego w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, którymi w przedmiotowej sprawie są obszary: [...], obszar [...] i obszar [...]. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy 92/43/EWG Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. z 1992 r. Nr 206, str. 7 z późn. zm., dalej: dyrektywa siedliskowa), każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa. W myśl art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, Państwo Członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących Państwo Członkowskie informuje Komisję.

Zgodnie z zasadą kompleksowości uregulowaną w art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973) nie występują przeciwskazania do realizacji przedmiotowej inwestycji we wskazanym przez inwestora wariancie II.1. W celu wyboru wariantu najbardziej optymalnego analizie wielokryterialnej poddano wariant II.1 — rekomendowany przez inwestora (zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) oraz wariant I.1 i IIB.1.

Odnosząc się dalej do zarzutu naruszenia prawa materialnego przedstawionego w skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Z. z siedzibą w W. podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23).

Treść zarzutów przedstawionych w pkt III. petitum skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 33 u.o.p., w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Z analizy treści zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny istotnych elementów stanu faktycznego sprawy realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]". W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 3049/23). Dlatego również z tego powodu zarzuty przedstawione w pkt III. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się w niniejszej sprawie nieskuteczne.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Nie jest zasadna skarga kasacyjna Stowarzyszenia Zwykłego "O.".

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 54 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. zostały zastosowane przez organ II instancji prawidłowo. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy lub umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w Warszawie z 27 kwietnia 2018 r. W orzecznictwie wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "Nie może jednak budzić wątpliwości, że ta część sprawy administracyjnej, jeżeli da się ze względu na swój charakter wyodrębnić jako samodzielny fragment przedmiotu orzekania, podlega tym samym zasadom, które zostały wiążąco określone w art. 138 k.p.a. To znaczy, że organ odwoławczy, uchylając decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie orzekając ponownie merytorycznie, jest uprawniony w pozostałej części do wydania również rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc utrzymania decyzji organu I instancji w mocy. Zasadnicze znaczenie przypisać należy wyłącznie temu, by rozstrzygnięcie organu odwoławczego prowadziło do pełnej kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, co powinno co do zasady wykluczać sytuację prowadzącą do tego, że organ odwoławczy uchyli decyzję organu I instancji w części i orzeknie w tym zakresie ponownie, nie wskazując jednak jakim rozstrzygnięciem należy objąć pozostałą nieuchyloną część decyzji" (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 986/15). W orzecznictwie NSA wyrażono również pogląd, że "Orzeczenie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji w części, przy braku innych rozstrzygnięć, oznacza że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Pogląd ten znajduje oparcie w literalnej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a także w stanowisku prezentowanym w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, że w katalogu orzeczeń dostępnych organowi odwoławczemu, rozstrzygających co do istoty daje się wyodrębnić decyzje merytoryczne i merytoryczno-reformatoryjne. Te pierwsze - jak zauważył Z. Kmieciak - "utrzymują w mocy zaskarżoną decyzję, drugie zaś - uchylają ją w całości lub w części i w tym zakresie rozstrzygają o istocie sprawy" (zob. Z. Kmieciak (w:) Z. Kmieciak i inni, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 805, zob. też. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 723-725, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1226/19, wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 113/22). Umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć zatem miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 25/21). Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Regulacja prawna zawarta w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi katalog zamknięty rodzajów decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może wydać decyzji o innym brzmieniu sentencji niż wymienione w ww. artykule (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2294/16).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247, dalej: u.u.i.ś.), przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany przez wnioskodawcę, podczas gdy, wariantem korzystnym dla środowiska jest wariant I. a nie wariant II. gdyż przy wyborze wariantu najważniejsze znaczenie ma aspekt środowiskowy.

Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 7. Wskazać również należy, że obowiązek wynikający art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. został wykonany prawidłowo. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko rozważono trzy warianty lokalizacyjne przedmiotowego przedsięwzięcia. Opis przedstawionych wariantów jest prawidłowy, uwzględnia wszystkie potencjalne oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W raporcie przedstawiono warianty, które są racjonalne, czyli możliwe do zrealizowania oraz alternatywne wobec siebie, czyli różniące się między sobą.

Z przeprowadzonej przez GDOŚ analizy i oceny przedłożonego przez inwestora raportu, wynika, że z punktu widzenia całościowego, jak i w kontekście środowiskowym, nie występują przeciwskazania do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia we wskazanym przez inwestora wariancie. Z przeprowadzonej analizy wielokryterialnej jednoznacznie wynika, wbrew twierdzeniom skarżących, w przedmiotowej sprawie nie istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany przez wnioskodawcę.

Zarzuty skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego "O." zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się w istocie do kwestionowania treści złożonego w tej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego "O." ponownie przypomnieć należy, że raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 u.u.i.ś. oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13). Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności.

W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1418/22). Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia, tak jak to czyni Stowarzyszenie Zwykłe "O." w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Stowarzyszenia Zwykłego "O." okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Mając na względzie powyższe, wszystkie skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zostały oddalone na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.