Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia NSA Wojciech Maciejko Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 710/21 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 marca 2021 r. nr SKO.RD/4120/173/2020 w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, zniszczeniem pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia

2021 r., (sygn. akt III SA/Kr 710/21), oddalił skargę D. B. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 marca 2021 r., znak: SKO.RD/4120/173/2020 w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:

1. Decyzją z dnia 18 listopada 2020 r., nr: UN.5503.15.200.2020, Prezydent Miasta Krakowa ustalił wysokość kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, zniszczeniem pojazdu marki V. nr rej. (...) w kwocie 534 zł i zobowiązał Skarżącego, do zapłaty tych kosztów

w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

2. W dniu 15 kwietnia 2020 r., funkcjonariusz Straży Miejskiej Miasta (...), działając na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 2165, dalej: u.p.r.d.), wydał dyspozycję usunięcia ww. samochodu z ul. (...), z uwagi na postój w miejscu przeznaczonym dla osób niepełnosprawnych. Organ wyjaśnił, że ww. pojazd w chwili postoju był nieoznakowany kartą parkingową, zaparkowany był jako drugi na miejscu przeznaczonym dla pojazdów osób niepełnosprawnych oznaczonym znakiem drogowym D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" z tabliczką T-29 oraz tabliczką "3 miejsca". Kolejnym znakiem znajdującym się za ww. stanowiskami postojowymi, był znak D-18 "parking" z tabliczką T-3a "koniec", stąd w ocenie Organu I instancji nie było wątpliwości co do lokalizacji ww. zastrzeżonych miejsc postojowych. Organ podał, że pojazd został odebrany przez Skarżącego w dniu 15 kwietnia 2020 r., bez uiszczenia kosztów powstałych w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu, w związku z czym na podstawie art. 130a ust. 1 u.p.r.d., konieczne stało się przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji określającej wysokość tych opłat. Organ podał, że na sumę 534 zł składają się koszty usunięcia pojazdu na parking strzeżony przy ul. (...)w kwocie 503 zł oraz opłata za przechowanie pojazdu przez jeden dzień na parkingu strzeżonym przy ul. (...)w kwocie 31 zł.

3. W odwołaniu Skarżący podniósł, że usunięcie pojazdu było pozbawione podstaw. Wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2020 r., ulica (...)dzkiego była oznakowana jedynie pionowymi znakami D-18a oraz D-18. Tym samym ewentualną zasadność działania funkcjonariuszy Straży Miejskiej Miasta (...)należy rozpatrywać w zakresie obowiązków, jakie dla uczestnika ruchu powoduje oznakowanie drogi tymi znakami. Zdaniem Skarżącego pionowe znaki D-18a oraz D-18 w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002 r., poz.1393, dalej: rozporządzenie), zostały określone jako znaki informacyjne, które jedynie informują o miejscu przeznaczonym na postój pojazdów, z katalogiem otwartym, tj. bez wskazywania na pojazdy przeznaczone do przewozu osób niepełnosprawnych. Natomiast znak odnoszący się do pojazdu dla osoby niepełnosprawnej, został określony w § 92 ww. rozporządzenia jako poziomy znak P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" i znak ten nie występował w dniu 15 kwietnia 2020 r. na ulicy (...). Ponadto Skarżący podniósł, że nie popełnił żadnego wykroczenia, bowiem zgodnie z l.p. 200g Tabeli B zawartej

w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 listopada 2003 r. w sprawie wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych za wybrane rodzaje wykroczeń (Dz.U. z 2013 r. poz. 1624), grzywna może być nałożona jedynie w przypadku niezastosowania się do znaku P-18 i P-24 albo P-20 i P-24, umieszczonego samodzielnie bez znaku pionowego D-18, D-18a lub D-18b. Podobnie, w ocenie Skarżącego, sytuacja przedstawia się w przypadku oznaczonym w Tabeli pod l.p. 232. Zdaniem Skarżącego ewentualna odpowiedzialność za niezastosowanie się do znaków drogowych mogłaby zaistnieć, gdy miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej jest oznaczone łącznie znakiem poziomym P-18 i P-24 oraz ewentualnie znakiem pionowym D-18, D-18a lub D-18b albo jedynie znakiem poziomym P-18 i P-24. Skarżący podniósł, że nie powinien być obciążany kosztami działań organów i straży, które nie mają oparcia w przepisach prawa. Podał, że domniemane miejsce postojowe przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej było niewłaściwie oznaczone, gdyż zabrakło poziomego znaku P-24a, a kierujący pojazdem nie ma obowiązku domyślania się gdzie znajduje się owo miejsce przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej, w tym również czy obejmuje chodnik, część chodnika czy jedynie jezdnię.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 marca 2021 r., nr: SKO.RD/4120/173/2020 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie jest trafne twierdzenie Skarżącego, że dla skutecznego wyznaczenia miejsca postojowego zarezerwowanego dla osoby niepełnosprawnej, konieczne jest zawsze posłużenie się znakami poziomymi i że miejsce to nie jest wyznaczone w sposób zgodny z prawem w przypadku posłużenia się wyłącznie odpowiednimi znakami pionowymi bez znaków poziomych. Zdaniem Kolegium, z samego charakteru znaków pionowych D-18 i D-18a lub grupy do której owe znaki pionowe zostały zaklasyfikowane przez prawodawcę, nie sposób wyprowadzać wniosku, że w każdym przypadku mają one "wyłącznie informacyjny" charakter i że z tego powodu nie rodzą one odpowiednich powinności po stronie uczestników ruchu drogowego. Zdaniem Kolegium, znaków tych nie należy odczytywać w oderwaniu od towarzszącej im "prawnej otoczki", znakom tym nieraz towarzyszą bowiem odpowiednie przepisy ustawy, nakładające obowiązki określonego zachowania. Jeżeli więc dane miejsce postojowe nie zostało przeznaczone do użytku powszechnego, ale zostało zarezerwowane wyłącznie dla osób niepełnosprawnych, to ustawienie informacyjnego znaku drogowego wyznaczającego miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej - w powiązaniu

z przepisem ustawy nakazującym parkowanie w odpowiednich miejscach

i zabraniającym parkowania w miejscach innych niż wyznaczone w tym celu -powoduje, że na miejscu zastrzeżonym dla osoby niepełnosprawnej, nie może parkować osoba, która nie legitymuje się odpowiednimi uprawnieniami. Tym samym, w ocenie Kolegium, obowiązki określonego zachowania wynikające z ustawy,

z którymi merytorycznie powiązane są znaki informacyjne, również powinny być przestrzegane, zaś niedochowanie powinności wynikających z przepisów ustawy

i powiązanych z nimi znaków informacyjnych, jest również obwarowane sankcjami. Kolegium podało, że ani przepisy rozporządzenia o znakach, ani Załącznik Nr 1 do ww. rozporządzenia, nie stanowi, że znaki pionowe wyznaczające miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych, koniecznie muszą być uzupełnione znakami poziomymi, i że samo posłużenie się znakami pionowymi, jest niewystarczające dla wyznaczenia tych miejsc parkingowych. Kolegium wskazując na treść pkt 5.2.4 oraz pkt 5.2.6 i pkt. 5.2.9.2. Załącznika nr 2 do rozporządzenia, podało że posłużenie się przez prawodawcę sformułowaniem, że znaki poziome "stanowią uzupełnienie znaków pionowych", eksponuje jedynie akcesoryjny i przez to fakultatywny charakter znaków poziomych, w takiej konfiguracji znaków. W ocenie Kolegium, przy wyznaczaniu miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, stosuje się albo samodzielnie znaki pionowe, albo znaki pionowe uzupełnione odpowiednimi znakami poziomymi. Niezależnie od tego, prawodawca dopuścił także możliwość wyznaczenia tych miejsc samodzielnie znakami poziomymi. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, były wyznaczone prawidłowo i nie naruszały odpowiednich, cytowanych wyżej przepisów. Organ podał, że na podstawie dokumentacji przekazanej przez funkcjonariuszy wydających dyspozycję usunięcia pojazdu, ustalono że właścicielem pojazdu, w dniu wydania dyspozycji, był Skarżący. Ze sporządzonej dokumentacji zdjęciowej bezspornie także wynika, że samochód Skarżącego zaparkowany był zaraz za znakiem D-18a

i tabliczką T-29 w miejscu przeznaczonym dla osoby niepełnosprawnej, a za przednią szybą samochodu, ani w innym widocznym miejscu w przedniej części samochodu, nie znajdowała się karta parkingowa potwierdzająca uprawnienia osoby niepełnosprawnej. Kolegium wyjaśniło też, że wydanie dyspozycji jest niezależne od wykroczenia. Podstawą wydania dyspozycji jest bowiem art. 130a ust. 1, ust. 2, ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.r.d.

5. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie, Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy obu instancji, ewentualnie uchylenia tych decyzji.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

W ocenie Sądu I instancji Organy administracyjne zasadnie uznały, że w tej sprawie zostały spełnione przesłanki do usunięcia z drogi, na koszt właściciela, pojazdu marki (...)nr rejestracyjny (...), o których mowa w art. 130a ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. Organy właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy,

a następnie zastosowały przepisy prawa materialnego.

Zdaniem Sądu I instancji poza sporem stron pozostawało, że w dniu 15 kwietnia 2020 r., na chodniku przy ulicy (...), został pozostawiony pojazd, którego właścicielem jest Skarżący. Następnie, że pojazd ten znajdował się

w pasie drogi publicznej za znakiem D-18a "parking – miejsce zastrzeżone"

z umieszczoną pod tym znakiem tabliczką T-29 i tabliczką 3 miejsca a przed znakiem D-18 "parking" z umieszczoną pod tym znakiem tabliczką T-3a "koniec", które to znaki były znakami pionowymi, przy równoczesnym braku jakiegokolwiek oznakowania poziomego. Za szybą pojazdu Skarżącego, nie została umieszczona karta parkingowa wydana dla osoby niepełnosprawnej. Spornym jest natomiast, czy istniejące oznakowanie drogi umożliwiało pozostawienie przez Skarżącego pojazdu w miejscu, w którym stwierdzono postój pojazdu, przy przyjęciu zgodności takiego działania z przepisami u.p.r.d. i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy.

Sąd I instancji uznał, że w dniu 15 kwietnia 2020 r., ustawione znaki pionowe, jednoznacznie informowały uczestników ruchu drogowego o wyznaczonych miejscach postojowych m.in. dla osób niepełnosprawnych. W rozporządzeniu

w sprawie znaków i sygnałów drogowych, jednoznacznie określono treść informacyjną nadaną tym znakom. Zgodnie z § 52 ust. 4 znak D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" oznacza miejsce przeznaczone na postój pojazdu uprawnionej osoby. Z kolei z treści § 52 ust. 6 wynika, że umieszczona pod znakiem D-18, D-18a lub D-18b tabliczka T-29 informuje o miejscu przeznaczonym dla pojazdu samochodowego osoby, o której mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy. W ustalonym stanie faktycznym nie wystąpiła sytuacja, w której określenie miejsc przeznaczonych na postój pojazdów, nastąpiło poprzez zamontowanie znaku D-18 "parking", o którym mowa w § 52 ust. 1. Znak ten informuje o istnieniu uprawnienia realizowanego na zasadach ogólnych. Pominięcie znaków poziomych, w tym przypadku powodowało

w głównej mierze pozbawienie osób niepełnosprawnych ułatwień w korzystaniu

z tych miejsc postojowych.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na definicję ustawową drogi, którą zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.r.d., jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zamontowanie pionowych znaków informacyjnych D-18a i T-29 oraz tabliczką 3 miejsca, a następnie znaków D-18 i T-3a wskazało w ramach pasa drogi publicznej obszar, na którym zostały wyznaczone trzy miejsca przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Jakkolwiek oznakowanie poziome powoduje, że obszar miejsca postojowego jest bardzo czytelny, to jednakże jego brak w żadnym razie nie uniemożliwia osobie niepełnosprawnej ustalenia miejsca, gdzie konkretnie może nastąpić postój pojazdu. Zdaniem Sąd I instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że niezamontowanie znaku P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej", który zgodnie z § 92 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych, oznacza że stanowisko postojowe, na którym znak umieszczono, jest przeznaczone dla pojazdu samochodowego osób, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, skutkuje brakiem oznaczenia miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych,

w sytuacji gdy istnieje właściwe oznakowanie pionowe. Przy braku znaków poziomych, ustalenie przez osobę niepełnosprawną miejsca postoju dla niej przeznaczonego, następuje na podstawie ogólnych zasad ruchu drogowego.

Sąd I instancji wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Skarżący mógł pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że dokonuje postoju pojazdu, poza trzema miejscami wyznaczonymi dla osób niepełnosprawnych.

Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, w tym ze zdjęcia wykonanego przez Skarżącego, wynika że kierujący pojazdami każdorazowo uznawali, że bezpieczne pozostawienie pojazdu wymaga umieszczenia go równolegle do krawędzi jezdni, tak też uczynił Skarżący. Wówczas nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że nie jest możliwe pozostawienie na tym odcinku drogi więcej niż trzech pojazdów, co wynika z tego, że w ramach chodnika wydzielone zostały swego rodzaju zatoki, gdzie ich powierzchnia jest determinowana już tylko przez rosnące w pasie drogi drzewa. Skarżący pozostawił swój pojazd jako drugi

z kolei. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że gabaryty pojazdów a także względy bezpieczeństwa umożliwiałyby prostopadły względem osi jezdni postój pojazdów oraz, że z uwagi na ten rodzaj postoju możliwe byłoby pozostawienie dwóch pojazdów w ramach jednej zatoki, to i tak możliwe byłoby postawienie Skarżącemu zarzutu wadliwego pozostawienia pojazdu. Wynika to z tego, że wówczas pojazd Skarżącego pozostawiony zostałby jako trzeci, a o tylu miejscach wyznaczonych dla osób niepełnosprawnych, informował znak informacyjny pionowy w dniu 15 kwietnia 2020 r.

WSA wskazał, że znaki informacyjne poziome, dotyczące wyznaczenia miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, w głównej mierze stanowić mają dla tych osób ułatwienie w zatrzymaniu, postoju pojazdu, a następnie w opuszczeniu pojazdu, w ewentualnym skorzystaniu z wózka inwalidzkiego itp. Istnienie znaków poziomych będzie przekładać się na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ II instancji, w kontekście dopuszczalności zastosowania art. 130a ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. słusznie zwrócił uwagę, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy minimalnym standardem oznaczenia drogi znakami (wyłącznie znaki drogowe pionowe) a standardem podwyższonym (znaki drogowe pionowe i poziome). Skoro oznakowanie poziome, w omawianym zakresie, co do zasady, ma na celu osiągnięcie korzyści przez osoby niepełnosprawne, to brak jest podstaw do takiej wykładni przepisów prawa tj. art. 130a ust. 1 pkt 4 u.p.r.d. wraz z przepisami rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, dzięki której to Skarżący jako osoba nielegitymująca się kartą parkingową przyznawaną osobom niepełnosprawnym, miałby w przypadku braku oznakowania poziomego, odnosić korzyść polegającą na uprawnieniu do zajęcia miejsca postojowego, które zgodnie ze znakami drogowymi pionowymi w sposób jednoznaczny przeznaczone jest dla osób ze stwierdzoną niepełnosprawnością lub osób, które niosą im pomoc w codziennym funkcjonowaniu w społeczeństwie. Jest przy tym faktem powszechnie znanym, a więc niewymagającym dowodu, że liczba miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych jest stosunkowo niewielka.

Sąd I instancji podkreślił, że Organ II instancji zapoznał się ze zdjęciem wykonanym przez Skarżącego i złożonym do akt sprawy wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji. SKO odniosło się do tego zdjęcia w uzasadnieniu wydanej decyzji, co uzasadnia wniosek, że dowód w tym względzie został przeprowadzony. Wobec tego, zdaniem WSA, zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. nie mogły odnieść skutku. Sąd I instancji dodał, że informacje wynikające z tego zdjęcia, nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, skoro przedstawiają stan faktyczny w innej dacie niż data 15 kwietnia

2020 r., w tym przypadku w dacie późniejszej. Wprowadzenie zmian w oznakowaniu drogi publicznej, samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że wcześniej istniejące rozwiązania nie spełniały minimalnych wymogów w zakresie dopuszczalności zastosowania art. 130a ust. 1 pkt 4 u.p.r.d.

W niniejszej sprawie jednym z zagadnień ocenianych przez Organy, było to czy dla zastosowania przepisu art. 130a ust. 1 pkt 4 u.p.r.d., koniecznym było usytuowanie na tym odcinku drogi znaków poziomych. Dokonanie tej oceny było w pełni możliwe bez przeprowadzenia dowodu ze zdjęcia przedłożonego do akt sprawy przez Skarżącego.

7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący wnosząc

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Stosownie do art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1). Bezzasadne pominięcie lub dokonanie błędnej interpretacji § 92 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach jak również Załącznika nr 2 do ww. Rozporządzenia i w rezultacie uznanie braku umieszczenia znaku P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" na wskazanym w uzasadnieniu fragmencie ul. (...) jako uzasadnionego ze względu na zachowanie "minimalnych standardów oznaczenia drogi".

2). Bezzasadne pominięcie lub dokonanie błędnej interpretacji przepisów pkt 5.2.6. Załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach poprzez uznanie oznaczenia stanowiska postojowego,

o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 p.r.d. jedynie znakami pionowymi, z pominięciem znaków poziomych P-20 i P-24 za wystarczające do zachowania "minimalnych standardów oznaczenia drogi" tj. w sposób oczywiście sprzeczny z literalnym brzmieniem ww. przepisu.

II. Stosownie do art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

3). Bezzasadne uznanie, iż Organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób odpowiadający art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., na okoliczność prawidłowego oznakowania ul. (...)

w (...), pomimo iż z zebranych dowodów wynikało, iż stan faktyczny uzasadniający rozstrzygnięcie Decyzji II instancji musiałby naruszać § 52 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

4). Oparcie skarżonego wyroku na uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. (sygn. akt: II GPS 2/17), niedającej się powiązać z materią przedmiotowego postępowania, zamiast na przepisach prawa materialnego tj.§ 92 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.

w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach jak również Załącznika nr 2 do ww. Rozporządzenia.

5). Oparcie skarżonego wyroku na wprowadzonym przez WSA w Krakowie na użytek przedmiotowego postępowania pojęciu "standardów oznaczenia drogi", nieznajdującym uzasadnienia w jakimkolwiek akcie prawnym, co stanowi naruszenie zasady praworządności.

6). Bezzasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do sytuacji określonej w art. 7a § 1 k.p.a., pomimo iż WSA w Krakowie musiał do uzasadnienia skarżonego wyroku posłużyć się wprowadzeniem pojęć "standardów oznaczenia drogi", nieznajdujących uzasadnienia w jakimkolwiek akcie prawnym

i w konsekwencji wydanie skarżonego wyroku w oparciu o interpretację przepisów prawa materialnego w sposób niekorzystny dla Strony.

Stosownie do art. 185 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie (w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona stosownie do art. 188 p.p.s.a.), wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i rozpoznanie skargi na decyzję II instancji poprzez jej uchylenie wraz z decyzją nr 5503.15.200.2020, wydaną dnia 18 listopada 2020 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w Krakowie z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa

w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem i przechowaniem samochodu (...)nr rejestracyjny (...) (znak sprawy UN.5503.15.200.2020).

8. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

9. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że

w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej

w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

10. Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego częściowo na siebie zachodzą o czym będzie mowa dalej.

11. Odnosząc się w pierwszej kolejności do postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut dotyczący "błędnej wykładni § 92 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach jak również Załącznika nr 2 do ww. Rozporządzenia, sprowadzający się do twierdzenia, że wyznaczenie miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej wymaga obligatoryjnego zastosowania znaku poziomego P-24", nie został skutecznie postawiony.

Zagadnienia dotyczące znaków drogowych, zostały szczegółowo uregulowane w dwóch rozporządzeniach, czego nie dostrzegł Skarżący kasacyjnie, a mianowicie w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji

z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2310, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych"), a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.

w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2311, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie

w sprawie warunków technicznych").

Przywoływane w petitum skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu drugie ze wskazywanych rozporządzeń nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako: "§ 92", a także "§ 52". Zawiera je natomiast pierwsze z przywołanych rozporządzeń, które nie zostało jednak wskazane jako podstawa prawna zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA

z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało,

a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazywać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest więc środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności

z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Z drugiej zaś strony sąd II instancji ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Przy tym na sądzie kasacyjnym spoczywa obowiązek przeanalizowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Wady skargi kasacyjnej dotyczące sytuowania naruszonych przepisów per se nie stanowią podstawy uznania zarzutów za niezasadne (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 938/06, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazanie w podstawie kasacyjnej § 92 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków jak również Załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia, w istocie dotyczy § 92 zawartego w rozporządzeniu w sprawie znaków i sygnałów drogowych, zaś Załącznik nr 2 zawarty jest rzeczywiście w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków.

12. Na wstępie tej części wywodu należy wskazać, że zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych, na drogach stosuje się następujące znaki i sygnały drogowe: znaki pionowe w postaci tarcz, tablic

z napisami lub symbolami, które występują również w postaci znaków świetlnych (pkt 1); znaki poziome w postaci linii, napisów i symboli umieszczonych na nawierzchni drogi (pkt 2).

Zgodnie z § 52 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych znak D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" oznacza miejsce przeznaczone na postój pojazdu uprawnionej osoby. Ust. 6 § 52 tego rozporządzenia stanowi, że umieszczona pod znakiem D-18, D-18a lub D-18b tabliczka T-29 informuje o miejscu przeznaczonym dla pojazdu samochodowego osoby, o której mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy. Znak D-18a wraz z tabliczką T-29 stanowią oznakowanie pionowe.

Z kolei zgodnie z § 92 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych, znak P-24 "miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej" oznacza, że stanowisko postojowe, na którym znak umieszczono, jest przeznaczone dla pojazdu samochodowego osób, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy. Na podstawie pkt 5.2.6. Załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znak P-20 "koperta" (rys. 5.2.6.1) stosuje się w celu oznaczenia stanowiska postojowego przeznaczonego do wyłącznego użytkowania przez niektórych uczestników ruchu. Wymiary kopert uwzględniające rodzaje pojazdów i ustalony sposób ich umieszczania podano w tabeli 5.2. W przypadku przeznaczenia stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych należy wewnątrz "koperty" umieścić znak P-24 (rys. 5.2.9.3 lit. b). Stanowiska postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych wyznaczone znakiem P-20 "koperta" powinny mieć nawierzchnię barwy niebieskiej. Znaki P-20 i P-24 to oznakowanie poziome.

13. Prawodawca, formułując regulacje dotyczące oznakowania dróg, konsekwentnie wskazuje, że to znaki pionowe pełnią funkcję wyznaczającą

i nakładają obowiązki na uczestników ruchu, natomiast oznakowanie poziome ma

w istocie charakter akcesoryjny, służy zwiększeniu czytelności przekazu i ułatwieniu korzystania z miejsca przez osobę uprawnioną, nie zaś ustanawianiu nowych nakazów lub zakazów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Skarżący kasacyjnie zdaje się nadawać przepisowi § 92 rozporządzenia w sprawie znaków

i sygnałów drogowych charakter normy nakazowej, podczas gdy jego brzmienie ma wyłącznie charakter definicyjny: przepis wyjaśnia, co oznacza znak P-24, lecz nie przesądza o konieczności jego stosowania w każdym przypadku wyznaczania stanowiska postojowego dla osoby niepełnosprawnej.

W tym kontekście trafnie zauważył Sąd I instancji, że obowiązek respektowania miejsc przeznaczonych wyłącznie dla osób niepełnosprawnych ma swoje źródło przede wszystkim w przepisach ustawy - w szczególności art. 8 ust. 1 i 4 Prawa

o ruchu drogowym a nie w istnieniu lub braku oznakowania poziomego. To ustawa przesądza, że kierujący nieposiadający karty parkingowej nie może zajmować miejsca przeznaczonego dla osoby niepełnosprawnej; znak P-24 jedynie komunikuje tę treść w sposób wizualny, nie tworzy zaś samodzielnego reżimu prawnego.

Nie można również podzielić stanowiska Skarżącego, że pominięcie oznakowania poziomego pozbawia kierującego możliwości ustalenia zakresu miejsca zastrzeżonego. W świetle przytoczonego § 52 ust. 6 rozporządzenia sprawie znaków drogowych zestawienie znaku D-18a "parking – miejsce zastrzeżone" z tabliczką T-29, ze wskazaniem początku i końca parkingu, jednoznacznie wyznacza obszar przeznaczony dla pojazdu osoby niepełnosprawnej. System oznakowania pionowego został skonstruowany tak, aby samodzielnie i wystarczająco przekazywać informację o przeznaczeniu miejsca. Znak poziomy, choć niewątpliwie zwiększa komfort korzystania z miejsca i może podnosić poziom bezpieczeństwa, nie stanowi warunku prawidłowości oznakowania ani nie wpływa na powstanie czy zakres obowiązku prawnego po stronie uczestnika ruchu.

W konsekwencji określone w obu rozporządzeniach zasady oznakowania nie uzasadniają tezy Skarżącego, jakoby brak koperty oraz znaku poziomego P-24 prowadził do nieskutecznego wyznaczenia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej. Oznakowanie pionowe zastosowane w niniejszej sprawie było kompletne

i wystarczające, a obowiązek powstrzymania się od postoju wynikał z mocy samego prawa.

14. Zarzut dotyczący błędnej wykładni pkt 5.2.6 Załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych opiera się na założeniu, że przepis ten nakłada obowiązek każdorazowego stosowania znaków poziomych -

w szczególności P-20 lub P-24 - przy wyznaczaniu miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Takie odczytanie regulacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje jednak oparcia w systematyce przepisów dotyczących oznakowania dróg. Według załączników do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, znaki informacyjne pionowe mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg (pkt 5 Załącznika nr 1). Znaki poziome dróg służą zaś zwiększeniu bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, usprawnieniu ruchu pojazdów i ułatwieniu korzystania z dróg (pkt 1.2. Załącznika nr 2). Do tego - oznakowanie drogowe poziome ze względu na funkcje i kształt dzieli się na: - znaki podłużne i poprzeczne, - strzałki, - znaki uzupełniające oraz - punktowe elementy odblaskowe. Skarżący kasacyjnie powyższe pomija nie dostrzegając, że pkt 5.2.6 odnosi się do znaku poziomego stanowiącego uzupełnienie znaku pionowego. Uzupełnienie znaku pionowego, a za taki uznać należy w tej sprawie oznaczenie poziome, opisuje relację akcesoryjności i wzmacniania przekazu znaku pionowego, nie zaś ustanawia obowiązek jego stosowania. W języku prawnym "uzupełnienie" nie oznacza elementu warunkującego skuteczność oznakowania; przeciwnie - oznacza komponent dodatkowy, który zwiększa czytelność, ale nie decyduje o ważności czy prawidłowości oznakowania. Gdyby prawodawca zamierzał stworzyć relację normatywnej konieczności pomiędzy znakami pionowymi a poziomymi, posłużyłby się formułami jednoznacznie nakazowymi, charakterystycznymi dla przepisów techniczno-organizacyjnych, takimi jak: "stosuje się łącznie", "umieszcza się równocześnie", "wyznacza się przy użyciu obu rodzajów znaków". Tego rodzaju sformułowania nie zostały jednak użyte.

Systemowa wykładnia obu przywoływanych rozporządzeń dodatkowo potwierdza, że ciężar regulacyjny w zakresie wyznaczania miejsc postojowych spoczywa przede wszystkim na znakach pionowych. To § 52 rozporządzenia

w sprawie znaków drogowych przesądza, które znaki pionowe wyznaczają miejsca przeznaczone dla osób niepełnosprawnych (D-18a wraz z tabliczką T-29), natomiast przepisy dotyczące znaków poziomych, w tym § 92, mają charakter stricte opisowy: określają treść znaku, lecz nie wprowadzają obowiązku jego stosowania. Układ przepisów jasno wskazuje, że to oznakowanie pionowe stanowi właściwy nośnik normy prawnej wiążącej kierującego, natomiast oznakowanie poziome pełni funkcję uzupełniającą, techniczną i - co do zasady - fakultatywną.

W tym świetle w pełni zasadne było stanowisko Sądu I instancji, który odzwierciedlając rzeczywistą konstrukcję systemu oznakowania dróg, posłużył się pojęciowym rozróżnieniem między oznakowaniem minimalnym a oznakowaniem podwyższonym. Określenia te nie zastępują żadnej normy prawnej, lecz opisują funkcjonalną różnicę pomiędzy oznakowaniem koniecznym (pionowym), które samoistnie i skutecznie wyznacza miejsce postojowe, a oznakowaniem poziomym, które wpływa na komfort użytkowania i wizualną czytelność, ale nie jest warunkiem obowiązywania nakazu lub zakazu wynikającego z ustawy oraz znaków pionowych.

W konsekwencji wykładnia zaprezentowana przez WSA pozostaje w zgodzie

z literalnym brzmieniem przepisów, ich systematyką oraz konstrukcją całego systemu prawa o ruchu drogowym. Zarzut, jakoby pkt 5.2.6 Załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków wprowadzał obowiązek stosowania znaków poziomych w omawianej konfiguracji, nie znajduje oparcia w treści prawa i nie może prowadzić do zakwestionowania legalności zastosowanego oznakowania.

15. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. został oparty na twierdzeniu, że Organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Argument ten nie znajduje jednak oparcia w zgromadzonym materiale. W istocie bowiem okoliczności faktyczne nie budziły żadnych wątpliwości: wiadomo było, gdzie zaparkowany był pojazd Skarżącego, jakie znaki pionowe znajdowały się w miejscu zdarzenia, że brakowało oznakowania poziomego oraz że kierujący nie posiadał karty parkingowej uprawniającej do korzystania z miejsca przeznaczonego dla osoby z niepełnosprawnością. Wszystkie te elementy były bezsporne i wynikały wprost z dokumentacji fotograficznej oraz informacji przekazanych przez funkcjonariuszy wydających dyspozycję usunięcia pojazdu.

W istocie spór między stronami dotyczył nie faktów, lecz wyłącznie ich kwalifikacji prawnej, a konkretnie – tego, czy opisane oznakowanie pionowe było wystarczające do uznania miejsca za przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej. Kwestie wykładni przepisów prawa nie mieszczą się jednak w zakresie art. 7, 77 ani 80 k.p.a., które odnoszą się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego.

W sytuacji, w której stan faktyczny nie jest sporny, nie można mówić o naruszeniu tych przepisów.

16. Zarzut odnoszący się do posłużenia się przez WSA uchwałą siedmiu sędziów NSA również nie zasługuje na aprobatę. Sąd I instancji nie wykorzystał uchwały jako podstawy normatywnej w zakresie interpretacji przepisów dotyczących oznakowania miejsc postojowych. Przywołał ją jedynie pomocniczo – w celu zaakcentowania utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że dyspozycja usunięcia pojazdu jest instytucją niezależną od kwestii odpowiedzialności za wykroczenie,

a także aby podkreślić, że kierujący ma obowiązek dostosować swoje zachowanie do istniejącego oznakowania. W żadnym razie uchwała nie zastąpiła przepisów rozporządzenia, ani też nie została wykorzystana w zakresie dotyczącym treści

i sposobu stosowania znaków drogowych.

17. Nie można również podzielić zarzutu, jakoby Sąd I instancji naruszył zasadę praworządności, wprowadzając do uzasadnienia pojęcie "standardów oznaczenia drogi". Sformułowanie to nie miało charakteru normatywnego. Było jedynie opisowym ujęciem różnicy pomiędzy oznakowaniem koniecznym, czyli pionowym, które samo w sobie wywołuje skutek prawny - a oznakowaniem poziomym, które w praktyce zwiększa czytelność i wygodę korzystania z miejsca, lecz nie stanowi warunku jego skutecznego wyznaczenia. Zastosowanie terminologii opisowej w uzasadnieniu, służącej wyjaśnieniu logicznej relacji pomiędzy różnymi kategoriami znaków, nie oznacza wykreowania nowego standardu prawnego.

18. W tym kontekście niezasadne jest także powoływanie się na art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy w sprawie pozostają niewyjaśnione wątpliwości co do stanu faktycznego - wątpliwości, których nie da się usunąć w toku postępowania dowodowego. W tej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła: stan faktyczny był ustalony i jednoznaczny. Rozbieżności dotyczyły wyłącznie interpretacji prawa, a nie faktów, dlatego nie istniały podstawy do zastosowania zasady in dubio pro tributario. Art. 7a k.p.a. nie chroni strony przed skutkami niekorzystnej wykładni prawa, gdy brak jest wątpliwości faktycznych.

19. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, że orzeczenie WSA odpowiada prawu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą

z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl