Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 297/21 w sprawie ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 297/21 oddalił skargę W.W. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała - pomimo wad jej uzasadnienia - odpowiada prawu, ponieważ w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący w okresie wykonywania mandatu radnego razem z żoną B. W. faktycznie prowadził działalność gospodarczą "[...]", korzystając z mienia Gminy M. poprzez świadczenie na rzecz Z. sp. z o.o. w M, usług w formie dostarczania piasku i ziemi, za które to usługi zostały wystawione i opłacone w grudniu 2018 r. dwie faktury na łączną kwotę 2.491,20 zł oraz w roku 2019 sześć faktur na łączną kwotę 6.494,70 zł, czym naruszył zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g., to jest prowadził działalność gospodarczą wspólnie z inną osobą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat radnego. W związku z czym zaskarżona uchwała dotycząca wygaszenia mandatu radnego, mimo niedbałego uzasadnienia, jest zgodna z prawem. Konsekwencją takiego stanowiska jest ocena, że uprawnione było zastosowanie wobec skarżącego art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1319) w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do kwestii udzielenia skarżącemu pełnomocnictwa do działania w imieniu "[...]" Sąd podniósł, że z treści pełnomocnictwa ("upoważnienia") z dnia 28 kwietnia 2020 r. wynika jasno, iż zostało ono udzielone przez osobę fizyczną, tj. B. W. dla jej męża - skarżącego - do załatwiania wszelkich spraw urzędowych w każdym referacie w Urzędzie Miejskim w M. Co prawda w żadnym miejscu pełnomocnictwa nie zostało wskazane, że dotyczyło ono prowadzonej przez B. W. działalności gospodarczej w postaci firmy "[...]", jednak należy mieć na uwadze, iż do odpowiedzi na skargę zostało załączone oświadczenie majątkowe skarżącego z 20 kwietnia 2020 r. złożone za rok 2019. W oświadczeniu tym w "Części A" (miejsce zatrudnienia, stanowisko lub funkcja) skarżący wskazał "Firma [...]". W pkt VI oświadczył "prowadzę działalność gospodarczą wspólnie z innymi osobami osoba współpracująca z małżonkiem działalność gospodarcza "Firma [...]". Z kolei w punkcie VIII podał wysokość osiągniętego dochodu. Powyższa deklaracja skarżącego, składana pod rygorem odpowiedzialności karnej jednoznacznie wskazuje, że skarżący faktycznie będąc radnym prowadził wspólnie z żoną działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" i osiągał z niej dochód.

Sąd oddalił przy tym wniosek dowodowy skarżącego obejmujący przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 23 lutego 2021 r. na okoliczność omyłkowego złożenia przez B. W. do sprawy o sygn. [...] upoważnienia dla męża W. W..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym oraz prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną wykładnię przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu polegającą na przyjęciu, że do wygaszenia mandatu radnego uzyskanego w demokratycznych wyborach wystarczającym jest, że radny pozostaje osobą współpracującą z przedsiębiorstwem żony, bez wynagrodzenia, pozostając w ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej;

3) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 383 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy nie musi wskazać w uzasadnieniu uchwały o wygaszeniu mandatu radnego prawidłowych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto, że może te przesłanki uzupełniać już po podjęciu uchwały, co stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu, zaufania do organów państwa, a nade wszystko zasady demokratycznego państwa prawnego;

II. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 147 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała była obarczona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g. i powinno zostać wzięte pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji;

2) art. 147 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem zaskarżona uchwała została podjęta wobec braku ustalenia pełnego stanu faktycznego, a w istocie całkowitego zignorowania argumentów radnego przedłożonych w jego wyjaśnieniach, nierozważenia przez Sąd okoliczności sprawy, zwłaszcza dowodów w postaci oświadczenia B. W. o cofnięciu pełnomocnictwa i jego omyłkowym złożeniu do akt sprawy;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania w uzasadnieniu, które ustalenia Rady Miejskiej zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, ponadto przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w złożonej skardze, a w szczególności nie odniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 24f ust. 1 u.s.g., nie przeprowadzenie dowodu z oświadczenia B. W. z dnia 23 lutego 2021 r., iż B. W. - działając jako przedsiębiorca w sprawie o sygn. [...] prowadzonej przez Burmistrza Gminy M. - omyłkowo złożyła do niniejszej sprawy upoważnienie dla męża W. W., które nie umocowało go do działania w sprawie, ani też nie dotyczyło prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, a jedynie jej zastępstwa - jako osoby fizycznej, nadto pominięcie przez Sąd charakteru "osoby współpracującej" i przyjęcie arbitralnie, że oznacza ono prowadzenie przez radego wspólnie z żoną B. W. działalności gospodarczej; ponadto przyznanie racji skarżącemu, że udzielenie radnemu pełnomocnictwa nie stanowi przesłanki wygaszenia mandatu, bowiem nie dowodziło naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. i powinno prowadzić do oddalenia skargi;

4) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się wskazanych przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały;

5) art. 134 P.p.s.a. w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy albowiem Sąd przyjął okoliczność podaną w odpowiedzi na skargę przez organ wydający akt na niekorzyść skarżącego, a nadto nie uwzględnił okoliczności braku pełnomocnictwa dla W. W. i pominął, że wskazanie w oświadczeniu majątkowym skarżącego, że jest wyłącznie "osobą współpracującą" z B. W. nie stanowi o współprowadzeniu z nią działalności gospodarczej, w sytuacji gdy małżonkowie W. pozostają w ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej, a nadto przyjęcie negatywnych konsekwencji dla skarżącego z faktu, że nie zakwestionował oświadczenia, które przecież w przypadku jego prawidłowej interpretacji nie mogło rodzić dla niego negatywnych konsekwencji, a nadto zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Tym samym nawet w przypadku, gdyby inne niż zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty mogłyby uzasadniać wydanie innej treści orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny poza wyjątkami wynikającymi z art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz art. 198 P.p.s.a. jest związany sformułowanymi w skardze kasacyjnej zarzutami.

Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Istotą sporu w tej sprawie jest ustalenie, czy skarżący kasacyjnie spełnił przesłanki objęte ww. przepisem, z którymi związany był obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu.

W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały z dnia [...] lutego 2021 r. Rady Miejskiej w M. nr [...] stwierdzono, że wprawdzie skarżący nie wystawiał jako pełnomocnik firmy "[...]" faktur na rzecz gminnej jednostki za realizację dla niej usług, to jednak ją reprezentował w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na powierzchniowej (odkrywkowej) dalszej eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża [...]. Tym samym spełniona została przesłanka wynikająca z art. 24gf ust. 1 u.s.g. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na tę uchwałę dopuścił jako dowód oświadczenie majątkowe skarżącego za 2019 r. i na tej podstawie ustalił, że skarżący spełnił przesłankę z art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez prowadzenie działalności gospodarczej wspólnie ze swoją małżonką i osiąganie z tej działalności dochodu.

Wbrew zarzutom podnoszonym w tym zakresie w skardze kasacyjnej to ustalenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości. Okoliczność udziału skarżącego W. W. we współprowadzeniu działalności gospodarczej w ramach firmy "[...]" wprost wynika z pkt VI oświadczenia majątkowego. W tym punkcie zaznacza się jedynie prowadzenie działalności gospodarczej a nie uzyskiwanie dochodów z innych źródeł jak np. umów cywilnoprawnych lub umów o pracę. Pkt VI ppkt 1 oświadczenia majątkowego radnego W. W. za 2019 r. dotyczył albo prowadzenia działalności gospodarczej osobiście, co zostało zaznaczone przez tego radnego jako "nie dotyczy", albo prowadzenia działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami i w tym zakresie skarżący wpisał, że jest osobą współpracującą z małżonką w zakresie działalności gospodarczej "Firma [...]". Wprawdzie w tym oświadczeniu w punkcie VI nie wypełniono rubryki dotyczącej osiągania przychodu i dochodu z tytułu współpracy, ale ta informacja znalazła się w puncie VIII tego oświadczenia o treści "osoba współpracująca działalność małżonka: [...]". Tym samym skoro radny współpracuje z małżonką prowadzącą działalność gospodarczą wykonywaną z wykorzystywaniem mienia komunalnego i z tego tytułu uzyskuje dochód, to należy uznać, że jest to wspólne prowadzenie działalności gospodarczej pod nazwą "[...]". Ową "wspólność" prowadzenia tej działalności potwierdza wykorzystywanie w jej zakresie numeru telefonu skarżącego i adresu poczty e-mailowej.

Art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej także w takim przypadku, w którym radny bezpośrednio uczestniczy w działalności gospodarczej drugiej osoby i z tego tytułu osiąga dochód, a sama działalność gospodarcza wykonywana jest z wykorzystywaniem mienia komunalnego. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że mając na uwadze przedmiot działalności firmy "[...]" to również udzielone w dnu 28 kwietnia 2020 r. upoważnienie skarżącemu przez B. W. do załatwiania w jej imieniu wszelkich spraw urzędowych należy interpretować jako potwierdzające udział w prowadzeniu działalności gospodarczej, skoro z akt sprawy wynika, że skarżący reprezentował firmę "[...]" w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia obejmującego powierzchniową (odkrywkową) dalszą eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża [...]. Znajdujące się w aktach sprawy faktury potwierdzają sprzedaż ziemi i piasku na rzecz Z. sp. z o.o. w M. będącej gminną osobą prawną (faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...]), co wskazuje, że eksploatacja kruszywa stanowiła istotny przedmiotem tej działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10, wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18).

Nie budzi wątpliwości, że mienie komunalne obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Tym samym skoro B. W. w ramach działalności gospodarczej "[...]" prowadzonej z osobą współpracującą W. W. w jej ramach zawierała umowy na podstawie których dostarczała piasek i ziemię do gminnej osoby prawnej i na tej podstawie otrzymywała zapłatę, to wskazanie przez W. W. jako dochodu ze współpracy w ramach tak prowadzonej działalności gospodarczej należało uznać za korzystanie z mienia komunalnego. Wysokość dochodu skarżącego była uzależniona od wartości tak zawartych umów z Z. w M.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego polegającą na przyjęciu, że do wygaszenia mandatu radnego uzyskanego w demokratycznych wyborach wystarczającym jest, że radny pozostaje osobą współpracującą z przedsiębiorstwem żony, bez wynagrodzenia, pozostając w ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej. W okolicznościach tej sprawy zasada proporcjonalności objęta art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie została naruszona, skoro na podstawie ustaleń Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości zarówno fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez B. W. z wykorzystywaniem mienia komunalnego, jak i udział w prowadzeniu tej działalności jej męża W. W. i uzyskiwanie z tego tytułu dochodów. Co istotne, dochód ten nie był uzyskiwany przez skarżącego kasacyjnie z umów zawartych z B. W., ale na podstawie współpracy w prowadzeniu działalności gospodarczej z B. W.. Kwestia pozostawania małżonków w ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej nie ma znaczenia dla oceny, czy skarżący prowadził wspólnie ze swoją żoną działalność gospodarczą.

Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym uchwała stwierdzająca wygaśniecie mandatu radnego powinna zawierać uzasadnienie, z treści którego wynikają przyczyny wygaszania mandatu jest zasadniczo trafny. Jednakże nie jest to zarzut wskazujący na naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Art. 7 Konstytucji RP zawiera zasadę praworządności, zgodnie z którą każdy organ, w tym także rada gminy ma obowiązek podejmowania działań na podstawie i w granicach prawa. W tej sprawie podstawą działania Rady Miejskiej w M. był art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego oraz art. 24f ust. 1 u.s.g. i są to prawidłowe podstawy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w związku ze wspólnym prowadzeniem działalności gospodarczej z udziałem tego radnego. Art. 2 Konstytucji stanowi zaś, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W tej sprawie zostało sporządzone uzasadnienie projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W. W.. Uzasadnienie to było częściowo nietrafne, jednak Sąd pierwszej instancji przeprowadzając dowód z oświadczenia majątkowego radnego stwierdzając, że sama uchwała chociaż z częściowo błędnym uzasadnieniem odpowiada prawu i prawidłowo Rada Miejska uchwałą z [...] lutego 2021 r. nr [...] stwierdziła wygaśnięcie tego mandatu.

Ponadto należy stwierdzić, że istotnie z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzona jest zasada prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazuje, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2001 r. sygn. K 24/00). W tej sprawie przepisy uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego nie budzą wątpliwości, ani też nie naruszono np. trybu jej podjęcia. Kwestia zaś częściowo wadliwego uzasadnienia uchwały nie stanowi o naruszeniu w tej sprawie zasady poprawnej legislacji w takim stopniu, aby należało uchylić zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na tę uchwałę.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku.

Zaskarżony wyrok zawiera elementy objęte art. 141 § 4 P.p.s.a. a ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd okoliczności podanej w odpowiedzi na skargę na niekorzyść skarżącego i błędnej interpretacji wskazanego w oświadczeniu majątkowym skarżącego, że jest wyłącznie "osobą współpracującą" z B. W., co nie stanowi o współprowadzeniu z nią działalności gospodarczej w sytuacji, gdy małżonkowie W. pozostają w ustroju rozdzielności majątkowej małżeńskiej.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji rozstrzygał sprawę w jej granicach.

Nie było orzekaniem na niekorzyść strony skarżącej oddalenie skargi. Naruszenie objętego art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 28 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 705/21). Ocena stanu faktycznego i prawnego wyrażająca się jedynie w uzasadnieniu orzeczenia sądu nie jest objęta zakazem reformationis in peius, jeżeli samo rozstrzygniecie sądu nie pogarsza sytuacji skarżącego (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1865/17). Oddalając w tej sprawie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 134 § 2 P.p.s.a.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonego i uzupełnionego materiału dowodowego i wyjaśnił, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie podzielił stanowiska strony skarżącej. Zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może doprowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Art. 1 P.p.s.a. określa zakres regulacji zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmujący unormowanie postępowania sądowego przed sądami administracyjnymi w zakresie spraw sądowoadministracyjnych. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę obejmującą sprawę sądowoadministracyjną. Ponadto art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na § 1 i § 2.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, nie będące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji objął swoim rozpoznaniem akt nie spełniający przesłanek wynikających z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Przepisy te, mające charakter kompetencyjny dla wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosuje się odrębnie.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. ma zastosowanie wówczas, gdy przedmiotem skargi jest decyzja lub postanowienie i w przypadku, gdy sąd stwierdza naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, gdy sąd stwierdza inne niż wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie, obejmującej skargę na uchwałę, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten stosuje się, że jeżeli Sąd pierwszej instancji uznałby, że zasługuje na uwzględnienie skarga na zaskarżoną uchwałę lub akt. Skoro w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby skarga była zasadna, to tym samym nie miał podstaw do stosowania tego przepisu. Oddalenie w tej sprawie skargi skarżącego na podstawie art. 151 P.p.s.a. także nie mogło być uznane na podstawie zarzutów skargi kasacyjnej za naruszające prawo.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nie nieuzasadnione, to działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę.